2025年，全省法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，认真落实中央及省委和最高法院决策部署，聚焦“1+2+4+N”目标任务体系，坚持监督与支持并重，着力推进行政争议实质化解，着力助推法治河南建设，着力服务保障高质量发展和高效能治理，各项工作取得积极成效。为全面总结全省行政审判工作情况，分析全省行政机关执法中存在的突出问题，进一步促推建设更高水平法治河南，省法院制作2025年度行政案件司法审查报告。
一、2025年行政案件整体情况
（一）总体情况
全省法院新收行政诉讼案件（含行政赔偿案件，下同）数量呈现“一升三下降”态势：新收一审行政案件17974件，同比上升9.17%；新收二审行政案件5796件，同比下降2.37%；新收申请再审行政案件1965件，同比下降10.97%；新收再审行政案件115件，同比下降33.91%。
1.案件地域分布差别较大。郑州、周口、南阳、洛阳、信阳、新乡六地新收一审行政案件均超过1000件，分别为5006件、1472件、1211件、1154件、1064件、1035件，合计占全省一审行政案件总量的60.88%。其中，郑州案件数量最多，占全省比重为27.85%；郑州、周口、商丘三地新收一审行政案件增幅较大。
2025年全省一审行政案件地域分布占比图
2.案件类型相对集中。从行政管理领域看，全省法院新收一审行政案件主要集中在城乡建设（包含城市规划、房屋拆迁、房屋登记等4066件）、公安（包含治安、道路等3760件）、资源（包括土地、林业、地矿、能源等2292件）、劳动和社会保障（2068件）等行政管理领域，共计12186件，占比67.8%。案件多涉及基本民生。
2025年全省一审行政案件管理领域条形图
从行政行为类型看，收案数量居前五的案由为：行政处罚3507件、行政复议3165件、行政协议1754件、不履行法定职责1739件、工伤保险资格或者待遇认定1580件、政府信息公开1177件，共计12922件，占比71.89%。
2025年全省一审行政案件类型占比图
3.涉企案件类型较多。全省法院新收涉企一审行政案件3634件，占全部新收一审行政案件的20.22%。涉企行政案件较多的类型是工伤保险资格或者待遇认定1298件、行政处罚452件、行政协议378件、行政复议358件，上述4类涉企案件共计2486件，占比68.41%。行政协议案件中，主要是企业起诉行政机关不履行或者单方变更、解除行政协议。
4.滥诉问题突出。全省法院“一人多案、一事多诉”案件数量较多，266人在实质诉求已解决或者有确定性结论后，仍大量、反复提起行政诉讼。266人在2022年以来提起诉讼4022起，如艾某领作为职业打假人提起诉讼400余起，宋某春因劳动关系、拆迁等问题提起诉讼260余起，王某森围绕房屋拆迁补偿争议提起诉讼251起，滥用诉讼权利问题突出。
（二）行政案件服判息诉率持续提升
全省法院一审行政案件上诉率32.45%，较2024年下降4.04个百分点，全省法院行政案件申诉申请再审率13.28%，较2024年下降1.61个百分点，均优于最高法院设定的参考区间。赴京信访行政案件367件，较2024年减少185件，降幅33.5%。上诉率、申诉申请再审率、信访案件数量下降明显，全省法院狠抓行政争议实质性化解取得初步成效，行政审判公信力持续提升。
（三）行政机关败诉率持续下降
2021年至2024年，全省行政机关败诉率从25.56%下降至12.59%；2025年全省法院一审判决行政机关败诉1628件，败诉率进一步降至9.29%，同比下降3.3个百分点，行政执法规范化建设成效持续显现。
从行政层级来看，行政机关败诉率呈“金字塔结构”，行政机关层级越高执法越规范。其中，省政府败诉3件，败诉率0.87%；省辖市政府败诉114件，败诉率6.28%；县区政府（含管委会）败诉578件，败诉率10.86%；乡镇政府（含街道办事处）败诉491件，败诉率18.74%。
2025年各级政府败诉情况统计图
从行政管理领域看，败诉案件主要集中在城乡建设、资源、公安、劳动和社会保障四个领域，分别为580件、301件、149件、130件，合计1160件，占全部败诉案件的71.25%，与新收案件的主要集中领域基本一致。其中，城乡建设领域的房屋拆迁案件败诉问题尤为突出，共计386件，占全部败诉案件的23.71%。一方面，有的行政机关存在程序违法，违法实施强制拆除等问题；另一方面，前期拆迁项目安置补偿遗留问题较多，因行政机关未履行补偿安置协议、补偿安置落实不到位等引发大量诉讼。
2025年行政管理领域败诉案件条形图
从败诉原因看，程序违法566件，占比34.77%；认定事实不清、主要证据不足453件，占比27.83%；不依法履行行政协议、不履行或拖延履行法定职责443件，占比27.21%；适用法律、法规错误166件，占比10.19%。
2025年行政机关败诉原因占比图
（四）行政机关负责人出庭应诉成为常态
全省法院和全省行政机关携手推进行政机关负责人出庭应诉工作，2021年至2025年全省行政机关负责人出庭应诉率从57.6%上升至92.5%。其中，涉及重大公共利益、社会高度关注、可能引发群体性事件，以及人民法院书面建议负责人出庭的案件，负责人出庭应诉率达到100%。
二、行政审判主要工作情况
全省法院主动服务省委省政府工作大局，创新实质解纷方式，深化府院协同共治，以高质量行政审判护航发展、保障民生、促推依法行政。
（一）坚持服务大局，护航经济社会高质量发展
全省法院牢记“国之大者”“省之要者”，聚焦“1+2+4+N”目标任务体系，自觉将行政审判置于省委省政府工作大局中谋划推进，在服务大局中彰显责任担当。服务保障国之大者，妥善审理相关行政案件2677件，坚决支持行政机关严惩非法占用耕地、破坏生态环境等违法行为，以高质量司法服务保障粮食安全、生态安全。服务保障高铁、河运、高速公路等重点项目建设，妥善审理涉及重大项目建设、产业转型升级、城乡融合发展等领域的行政案件386件，通过提前介入、靠前服务助力重大决策合法合规。全省法院为重大项目提供法律咨询指导130次，有力保障了重点工程顺利推进。服务保障推进全国统一大市场建设，妥善审理行政许可、行政登记、特许经营等方面的行政案件1385件，判决行政机关败诉122件，依法纠正涉及限制竞争、地方保护和市场分割等违法行政行为，促进商品要素资源畅通流动。服务保障营造一流的法治化营商环境，妥善审理行政协议、行政处罚、行政强制、行政补偿赔偿等方面的涉企行政案件987件，依法纠正“新官不理旧账”、过罚不当、超范围查封扣押、损害企业经营权和财产权等违法行为，切实保护各类市场主体合法权益。郑州、洛阳等地法院建立涉企行政案件绿色通道，对涉企案件优先立案、优先审理、优先执行。服务保障基本民生，妥善审理房屋拆迁、集体土地征收、社会保障等方面的行政案件3509件，判决群众胜诉701件，切实保护好群众的过渡费、安置房、补偿款、医保社保待遇等合法权益。
（二）坚持实质解纷，努力实现案结事了、政通人和
全省法院深入践行“如我在诉”理念，坚持实质化解争议。树牢现代化行政审判理念，将工作重心从“案件结没结”转向“争议解没解”，聚焦实质诉求，化解矛盾纠纷。方某2023年以来先后6次申请行政复议、13次提起行政诉讼，驻马店中院通过穿透式审理识别其核心诉求为宅基地补偿，协调促成其与拆迁单位达成补偿协议，一揽子化解全部争议。构建全方位多元解纷格局，积极融入党委领导、政府主导的行政争议多元化解机制，引导当事人优先选择非诉讼方式解决争议。南阳中院依托行政争议协调化解中心，吸纳退休资深法官、行政机关执法骨干、高校学者、优秀律师共计139人组成专家咨询委员会全程参与协调疏导，2025年诉前化解172件、诉中化解196件。健全实质化解工作机制，发挥系列案件示范性诉讼的引领作用，郑州中院通过1起示范诉讼，推动28起涉国有资产的安置补偿争议化解。商丘中院依托府院联动机制，联合政府及多部门协同发力，彻底解决44名业主的交房问题。强化院领导办案引领作用，发挥“头雁”效应，以“关键少数”带动“绝大多数”。全省三级法院院领导办理行政案件3255件，调撤1911件，带动全省法院担当作为，全力推进矛盾实质化解，2025年全省一审行政案件调撤结案8498件，调撤率46.97%，同比增长3.53个百分点，案件比、访案比同步下降明显。
（三）坚持府院联动，助推更高水平法治河南建设
全省法院持续深化府院联动机制，在依法纠正违法行为的同时，注重从源头促进执法规范化，实现“良法善治”。以府院联动凝聚善治合力，省级层面建立常态化沟通协调机制，市县层面实现府院联动全覆盖并全面见效，定期召开联席会议、开展联合调研、共享执法司法信息；省法院与省司法厅连续两年开展工作交流研讨，在复议与诉讼衔接、实质化解争议、首违不罚等二十多个方面统一认识。以败诉倒逼改进执法，全省法院认真分析败诉案件情况，针对败诉案件反映的突出问题，常态化向同级政府报送行政机关败诉分析报告，精准指出执法中的薄弱环节，促进行政机关采取有效措施改进工作。以庭审观摩促进执法规范，将庭审现场变为法治课堂，是全省法院助推法治政府建设的重要抓手。全省法院常态化组织行政机关工作人员旁听庭审和庭审进党校，通过“零距离”观摩，增强执法人员程序意识、证据意识和权限意识。2025年，全省法院共组织庭审观摩300余场，2万余名行政执法人员现场接受法治教育。以司法建议推动源头治理，全省法院认真总结审判中发现的行政管理漏洞和普遍性问题，向行政机关发送司法建议314份，推动从源头上减少行政争议，涉及市场监管、社会保障、土地管理等重点领域，行政机关采纳率稳步提升。
三、当前推进法治河南建设需要注意的问题
全省依法行政工作持续向好，但在争议预防、重点领域执法、诚信履约、基层执法规范、应诉能力等方面仍需要进一步加强。
（一）需要进一步重视行政争议预防和实质化解
一是争议源头预防与前端治理意识有待提升。全省新收一审行政案件数量长期位居全国前列，2025年新收一审行政案件数量同比增加1510件，主要类型为罚款、行政复议。行政争议源头治理、前端化解力度不足，未能实现行政诉讼发案量下降目标。二是行政机关自我纠错主动性有待加强。有的行政机关对主动纠错重视不够，在法院发出败诉风险提示函、自行纠错建议后，仍不愿主动纠错。某公司诉安阳市生态环境局罚款案，法院审理后认定被诉罚款决定明显违法，经充分释法明理、多次组织化解，安阳市生态环境局仍坚持不予纠错，法院依法判决撤销罚款决定。三是行政复议化解行政争议的主渠道作用有待进一步发挥。2025年全省行政复议与行政诉讼收案比达2.59：1，行政复议主渠道作用有所提升，但仍有3165件案件经复议后进入诉讼程序，其中大量案件不符合行政复议受理条件，不涉及当事人实质诉求，难以实质性化解。此类案件经复议机关程序驳回后，法院虽多予维持，但案结事不了问题突出。
（二）需要进一步关注重点领域的行政执法
一是征迁领域案件败诉较多。全省法院审结一审涉征拆案件1965件，判决行政机关败诉527件，败诉率26.82%，占行政机关败诉案件总数的32.37%。因部分地方财政困难，无法及时支付过渡费、交付安置房，被拆迁群众提起涉过渡费一审行政案件669件。陈某涛等人诉汝州市煤山街道办事处行政协议案，办事处因未按时发放过渡费，被法院判令限期履行。此类案件直接关系群众基本居住权，社会关注度高、群众诉求强烈，易衍生政府信息公开、履行法定职责等关联诉讼，甚至引发群体信访。二是工伤认定案件涉诉多败诉多。全省人力资源和社会保障部门一审涉诉案件2068件，败诉130件，案件总量与败诉数量均居政府职能部门前列，其中工伤认定类案件问题尤为突出。实践中，对“上下班途中”“突发疾病在48小时之内经抢救无效死亡”等法定要件的认定分歧较大，执法与司法裁判标准不统一。任某诉郑州市惠济区人力资源和社会保障局工伤保险资格认定案，任某中午下班用餐系满足生理需求的必要活动，其在单位附近用餐属于合理路线范畴，应认定为“上下班途中”，法院判决撤销惠济区人社局作出的不予认定工伤决定，并责令其重新作出决定。三是行政处罚因“小过重罚”“处罚不当”败诉较多。有的行政机关行使自由裁量权时机械适用刚性标准，未综合考量全案事实、情节、社会危害程度等因素，“小过重罚”“处罚不当”案件时有发生。某大药房有限公司未从药品上市许可持有人或者具有药品生产、经营资格的企业购进药品，货值金额仅376.2元，药品尚未售出，且系初次违法，郑州市金水区市场监督管理局对其作出没收药品、罚款10万元的行政处罚决定，法院认为货值金额小，未造成实际危害后果，原处罚决定违反过罚相当原则，判决将罚款变更为1万元。
（三）需要进一步增强行政机关守信践诺意识
进入诉讼渠道的行政协议案件、行政允诺案件大量增加，除前述拆迁安置补偿协议履行引发的案件外，还表现在两个方面：一是有的地方政府招商引资承诺兑现不到位。地方政府为吸引投资，在招商引资阶段承诺系列优惠政策，后因政策调整、领导换届等原因，随意变更或不再履行此前作出的行政允诺、签订的行政协议。某公司诉汤阴县伏道镇人民政府行政允诺案，伏道镇政府已完成审批手续，仅因领导更换即拒绝支付奖励，法院判决继续履行。二是行政许可撤回后补偿不到位。因政策调整或者公共利益需要提前撤回行政许可，给当事人造成损失的，依法应当给予相应的补偿，但有的行政机关未依法给予当事人补偿。某公司诉信阳市浉河区人民政府行政许可案，该公司因招商引资到当地投资建设，采矿许可证到期后多次向浉河区政府申请延期未获答复，后因政策调整，该区域不再纳入土石砂采矿布局，采矿延续许可无法实现，法院判决确认浉河区政府未履行行政许可职责违法，并责令作出补偿决定。
（四）需要进一步提升乡镇政府执法规范化水平
乡镇政府（含街道办事处）败诉率18.74%，高于行政机关平均败诉率9.45个百分点，且近三年败诉案件占比始终位居各级政府首位。从败诉原因看，主要是执法理念存在偏差、程序意识不强、执法能力存在差距等问题。具体表现为部分行政机关不履行或者拖延履行法定职责；未与被拆迁人达成补偿安置协议、未依法履行催告等法定前置程序即径行实施强制拆除；作出行政行为时不注重证据收集，诉讼中举证能力不足等。朱某功诉睢县潮庄镇人民政府不履行法定职责案，朱某功因与同村村民发生土地权属争议，多次向镇政府提交土地确权申请书，但镇政府一直未处理，法院责令镇政府限期履行土地权属争议处理职责。曾某慧等人诉商水县黄寨镇人民政府确认强制拆除行为违法案，镇政府因实施拆除时未履行行政强制法规定的程序，被法院判决强拆行为违法。
（五）需要进一步提升行政机关出庭应诉能力
一是举证规范性、充分性有待加强。有的行政机关应诉积极性不高，未在法定期限内依法提交作出行政行为的全部证据和依据，导致败诉。李某花诉许昌市魏都区丁庄街道办事处撤销拆除违法建筑决定一案，街道办事处仅提交了一份拆除违法建筑决定书送达照片，经法院合法传唤亦未到庭参加诉讼，法院判决其败诉。二是出庭代理人应诉准备有待加强。有的行政机关委托代理人庭前准备不充分，对案件基础事实、证据和法律适用梳理不够细致，庭审中对关键问题不了解或者回应不准确，未能充分发挥代理人的应诉作用，不利于法院全面查明案件事实。三是负责人出庭应诉实效有待加强。全省行政机关负责人出庭应诉率持续保持较高水平，但实际效果仍有不足，有的出庭负责人不分管涉诉行政执法业务，不熟悉案件基本情况，难以实质参与庭审；有的出庭负责人应诉准备不足，仅简单同意代理人意见或作表态性发言，不回应当事人诉讼请求和案件争议焦点，也未提出解决矛盾纠纷的有效措施，对防范化解矛盾纠纷的推动作用不明显。
四、进一步加强行政审判工作的意见
2026年是“十五五”开局之年，聚焦“1+2+4+N”目标任务体系，服务保障“十五五”规划实施，是全省法院的重要政治任务。全省法院以正确政绩观统领行政审判工作，聚焦“案结事了、政通人和”工作目标，全力服务省委省政府工作大局，助推高质量法治河南建设。
一是着力推进行政争议实质化解。行政争议实质化解是深化法治政府建设、实现政通人和的重要路径，全省法院将持续深化府院联动，统筹各方力量协同发力推进行政争议实质化解，从源头预防和减少涉诉信访。完善多元解纷机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强与行政机关、调解组织协同配合，强化行政调解、行政裁决化解行政争议作用。深化诉调对接，依托综治中心平台开展诉前矛盾化解，将绝大多数行政争议吸附在当地、化解在诉前。深化府院联动化解机制，对进入诉讼程序的行政案件，加强与行政机关的联动对接，全程协同开展矛盾化解工作；在行政案件审理中，发现行政行为存在违法或不当情形的，及时向行政机关释法明理，发出败诉风险提示、提出化解建议，合力推动争议实质解决。提升行政机关化解争议主动性，促推健全容错纠错与问责追责机制，消除行政机关“不愿纠、不敢纠”思想顾虑，引导行政机关主动纠正违法行政行为、依法履行赔偿补偿义务，真正实现案结事了、政通人和。
二是着力加强行政诉讼与行政复议协调联动。为更好发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，立足行政审判职能，加强与行政复议机关的协同联动，推动行政复议的制度优势转化为治理效能。健全常态化沟通机制，主动对接行政复议机关，建立健全定期会商、信息互通、案件通报等制度，对涉众、敏感案件等提前预警、协同研判，重点围绕常见疑难法律适用问题开展交流研讨，统一复议诉讼标准，从源头减少法律适用分歧。深化复议诉讼衔接机制，通过释明引导、发布典型案例等，引导当事人优先选择行政复议程序，充分发挥其低成本、高效率的制度优势，强化监督纠错与争议化解功能，切实降低复议后的发案率和败诉率。助力行政复议队伍能力提升，聚焦行政复议办案实务需求，通过庭审观摩、实务研讨、联合培训等形式，为复议人员提供针对性实务指引，促推全面提升其专业办案水平与矛盾化解综合能力，适应当前案件办理工作需求。
三是着力服务建设全国统一大市场。建设全国统一大市场，关键在于破除地方保护和市场壁垒，维护公平竞争秩序，全省法院将严格贯彻落实中央要求和省委部署，全力做好服务保障。强化民营经济平等司法保护，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，公正高效审理涉企行政案件，坚决纠正地方保护主义与趋利性执法行为，营造公平透明的法治化营商环境。助力公平竞争审查制度落实，依法审理涉市场准入、要素流动行政案件，监督行政机关全面落实公平竞争审查制度，依法纠正妨碍市场统一和公平竞争的行政行为，破除市场准入壁垒，打破区域分割，保障各类市场主体公平参与市场竞争。规范行政执法行为监督，持续加强“放管服”改革司法保障，通过行政审判监督行政机关规范监管方式，依法纠正“钓鱼式”执法、趋利性处罚等违法行为，减少对市场正常经营活动的不当干预，维护良好市场秩序。
四是着力优化法治化营商环境。诚信守诺与信赖保护是法治化营商环境的基石，也是稳定市场预期、提振发展信心的关键，全省法院充分发挥行政审判职能，助力打造诚信法治化的营商环境。推动行政机关守信践诺，依法审理涉特许经营、招商引资等案件，监督行政机关严格履行协议约定、及时兑现行政允诺，提升行政行为的稳定性与可预期性。监督行政优益权规范行使，坚持依法缔约、诚信履约原则，审查行政机关变更或者解除协议的行为，督促行政机关严格依照法定程序行使行政优益权。筑牢信赖保护司法防线，严格恪守信赖保护原则，依法保护市场主体的信赖利益，对于行政机关因公共利益需要变更、解除行政协议或改变行政允诺、撤回行政许可的，依法判令给予公平合理补偿，切实增强市场主体发展信心。
五是着力助推重点领域依法行政。针对部分重点领域执法不规范、影响法治政府建设的问题，全省法院强化重点领域行政审判监督与规范治理。强化重点领域沟通对接，加强与公安、市场监管、自然资源、人力资源和社会保障等涉诉、败诉高发领域行政机关的沟通协调，定期开展联席会商，坚持问题导向，固化联动成果，统一执法司法尺度，推动行政机关从源头规范执法行为，减少行政争议。深化征收拆迁领域治理，严格落实“先补偿、后征收”原则，依法审查强制拆除程序，明确行政机关实施强制拆除必须以达成补偿协议或者作出补偿决定为前提，并依法申请法院准予强制执行；着力解决补偿不公、安置房逾期交付、过渡费拖欠等民生问题，保持分批征收补偿标准统一，依法保护出嫁女等特殊群体合法权益，推动安置房建设纳入督办清单事项，妥善解决过渡费拖欠难题。助力改善执法作风，坚持柔性执法导向，引导行政机关采取说服教育、行政指导等方式开展工作，慎用行政强制手段；规范行政处罚裁量标准，对首次发生且情节轻微的违法行为，依法支持行政机关作出不予处罚、减轻处罚或从轻处罚决定，彰显执法司法温度。注重发挥司法建议源头治理效能，针对败诉重点领域的共性问题，及时制发司法建议，督促相关单位全面整改、补齐短板，推动实现系统治理与长效规范。
六是着力促推基层行政执法规范化建设。基层执法是行政执法的最前沿，也是法治政府建设的薄弱环节，必须进一步加强基层执法规范化建设。促推基层执法主体规范化，通过行政审判监督基层行政机关配齐配强执法力量，厘清岗位职责与权限边界，依法纠正无资格执法、超范围执法等问题，引导基层执法主体依法履职、规范用权。促推基层执法能力提升，针对基层执法人员法律素养不足、程序意识不强等问题，常态化围绕行政强制、行政处罚、征地拆迁等重点领域开展专题培训，监督基层行政机关严格规范执法程序，提升执法人员证据采集、法律适用与纠纷化解能力。促推基层矛盾源头化解，依托府院联动机制，加强与基层政府的沟通协调，督促行政机关强化服务意识，做好释法说理工作，健全基层矛盾纠纷化解机制，促进行政争议化解在基层，减少争议上行。
征程万里风正劲，重任千钧再出发。在“十五五”开局新征程上，全省法院将始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣“夯实基、务实功、出实绩”工作主线，以更高政治站位、更实工作举措、更强责任担当服务党委政府大局，全力推进行政争议实质化解，切实维护人民群众合法权益，持续助推法治政府、诚信政府建设，为奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章提供优质的司法服务和保障！
