豫高法督（2022）103号

　　　　　　　　　　　　　　　　  办理结果：A

尊敬的闫子鹏代表：

感谢您一直以来对河南法院工作的关心和支持！

您在省十三届人大六次会议期间提出关于“法院不滥用保全查封企业账户的建议”已收悉。您在建议中针对实践中完善涉企业账户保全等问题提出了一些好的建议。您就提出的建议，具有很强的针对性和指导性，对于完善涉企业基本账户的保全问题、在“基本解决执行难”背景下健全解决执行难长效机制，具有重要意义。省法院胡道才院长高度重视，组织专人对您提出的问题、建议进行了认真研究。现将办理情况答复如下：

一、关于对保全申请未实质审查，不能有效涤除恶意申请，可能对企业生产经营造成损害的问题

依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，当事人、利害关系人为保障自己胜诉权利的实现，防止被保全人在被诉后故意转移、隐藏财产，依法可向人民法院申请对被保全人的财产采取保全措施。按申请提出的时间节点，财产保全措施可分为四个阶段的保全，即诉前保全、诉讼中保全、诉讼终结后申请执行前的保全和破产保全。

诉讼保全制度的贯彻推行，有利于减少诉讼环节、降低诉讼成本、缩短诉讼周期、保障当事人执行债权的最终实现，人民法院必须严格遵守、合理审查、依法适用。2016年底，最高人民法院出台《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》，将申请诉讼保全的担保数额由原来的与债权同额改为不超过请求保全数额的百分之三十，通过降低财产保全门槛、简化财产保全程序，极大提升了诉讼保全案件的立案率和保全到位率，很大程度上缓解了执行难的压力，在全国法院基本解决执行难活动过程中发挥了积极作用。

您反映的保全制度被滥用问题，主要发生在申请人向人民法院申请诉前保全阶段，其他阶段虽然也存在类似的问题，但由于已经进入争议的实体审理阶段，发生滥用保全的情况相对较少。近一两年来，随着保全工作的开展，我们确已发现有个别当事人通过虚假诉讼、恶意诉讼，恶意超标的保全、滥用保全措施等非法手段，意图利用司法强制力的影响，胁迫对方谋求利益。但鉴于保全工作的紧迫性，法院依据前述规定对于保全申请的审查目前仅限于证据材料的外观性初审，对于申请人是否存在虚假诉讼或者恶意保全，可能更多地需要被保全人提供相反的证据并需要时间进行审查和质证等。特别是对诉前保全的申请，因为尚不明确当事人在保全之后是否提起诉讼或仲裁，因而对争议的实体性问题进行审查缺乏依据。且依照《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第四条“人民法院接受财产保全申请后，应当在五日内作出裁定；需要提供担保的，应当在提供担保后五日内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当在五日内开始执行。对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行”的规定，如果法院对合法的保全申请怠于办理或者不予办理，造成被保全人财产转移等后果，根据2022年2月颁发实施的《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》以及有关法律文件，办案人员责任重大，甚至可能引发国家赔偿，以及对相关责任人的问责处理。

二、关于慎用冻结被申请人基本账户的执行措施，平衡各方当事人利益诉求的建议

近年来，最高法院、省法院先后通过多种形式对涉企业基本账户的保全和执行问题提出要求，进行规范。2022年1月26日，最高法院发布《关于审慎对企业基本账户采取保全措施的建议的答复》，要求全国各级法院在执行工作中强化善意、文明执行理念，避免和纠正不规范的保全措施对企业生产经营的负面影响。2021年11月，我院出台《服务经济高质量发展优化法治化营商环境二十条措施》，要求各级法院在执行过程中，审慎查封企业的基本账户，鼓励和支持各级法院采用“活封”、保全置换等对被保全人生产经营影响最小化的方式。您的提案中提到的最高法院、安徽高院以及/<表述不规范>我院、郑州中院等制定的规定完全一致，说明全国各级法院都从优化法治化营商环境、保护市场主体的合法权益角度规范保全措施，特别是对企业基本账户的保护。

司法实践中，对被申请人账户的冻结可能给其生产经营带来影响。为了缓和保全制度给被保全人带来的影响，各级法院按照最高法院善意文明执行理念的要求，采取了一些既能实现胜诉当事人权利又有利于被保全人正常生产经营的保全措施。比如，在被保全人提供价值相当的有效担保且经申请人同意的情况下，法院可以依法解除保全措施或者置换保全物、变更保全方式；对于确需冻结被保全人多个账户的，法院可协调当事人和金融机构，将多个账户中的存款归集至一个账户进行集中冻结；审慎适用冻结被保全人的基本账户、纳税及招投标等专用账户的保全措施，减少对被保全人工资发放、纳税及招投标等生产经营活动的影响；经申请人同意，法院可以为企业预留必要的流动资金和往来账户；政府对企业进行救助的政策性专项资金以及政府资助企业创新项目的专项资金，原则上不采取财产保全措施。所以，您的合理化建议所对应的已有要求和规范意见，人民法院应在实践中严格依法遵守。

三、关于限制财产保全担保方式，打造法治化营商环境的建议

关于您提出的“申请冻结人应提供等额价值的财产或是现金作为担保，不能凭借简单的一纸保单就冻结被申请人的账户，法院要进行等值的核查”的建议。首先，关于保全担保方式的问题。提供等额价值的财产或现金担保，是一种常见和传统的担保方式，保单担保是一种新的担保方式。依据《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第六条、第七条、第八条的规定，申请保全人或第三人可以提供自己的财产为财产保全提供财产担保，也可出具担保书提供保证担保。申请保全人也可以由保险机构签订财产保全责任险合同提供担保，还可以由金融监管部门批准设立的金融机构以独立保函形式为财产保全提供担保。其中，财产担保保险和独立保函的出现，既有利于降低申请保全的门槛，解决申请保全人因无财产提供担保而无法申请财产保全的困境，也是保险机构与金融机构拓展金融业务的重要手段。当然，最高法院对提供担保的金融机构进行了限制，能够出具独立保函的金融机构必须是金融监管部门批准设立的，没有经过金融监管部门批准设立的地方性担保公司，不能为其他人申请财产保全出具保函。所以，法律规定、司法解释与司法文件均已对保障申请人与被保全人的合法权益作出比较充分的考虑，与时俱进和完善的法律体系一定能够满足市场主体要求打造法治化营商环境的需要。

再次感谢您对法院工作的关心和支持，期待您继续关注河南法院工作，给我们提出更好的意见和建议。

特此答复。

河南省高级人民法院

　　  二〇二二年五月十二日

       联系人：河南省高级人民法院执行实施监督庭