二审合议庭成员：魏丽平  张志立  张  启

    案例编写人：郑州市中级人民法院  魏丽平

    典型意义

    法治政府、法治社会建设，政府责无旁贷，应当成为全社会尊法守规的楷模和标杆。只有遵守既定的法律和规则，全社会才能形成稳定的心理预期，合理地、可预期地安排自己的生产生活。当然，也只有是良法，才能实现善治。该案例涉及原告重大财产权益救济，暴露了行政执法和地方立法中的诸多问题，司法均给出了明确的指引和结论，非常具有典型意义。

    首先，行政执法必须恪守法定程序。本案中，被告在组织涉案国有土地使用权的网络竞拍程序时出现了参加竞拍资格审查后置的问题，原告在其未取得国家安全部门审查意见书的情况下依法应当在竞买资格审查环节就被排除出去，但因被原告将竞买资格审查环节后置，导致原告在必备资格要件欠缺的情况下被放进了竞拍环节，导致本案争议的出现，对此被告应当承担相应法律责任。裁判中，本院否定了《河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法》《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》以及涉案《出让须知》对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的竞拍资格前置审查原则的变更——河南省、郑州市网上挂牌出让交易办法规定竞买人只要在网上交易系统注册、提交竞买申请、在规定时间内足额支付竞买保证金至指定账户即获得竞买资格，市、县（市）国土资源部门网上交易活动结束后，对竞买人的身份、资料等信息进行审查。司法大胆地根据上位法和法律精神作出了本案裁判，认定被告网络竞拍程序违法，对本案争议发生被告存在过错，判令被告退还2.62亿竞买保证金，有力地保护了行政相对人的合法权益。在涉案地块网拍前，被告也已收到相关国家安全部门关于组织国有土地使用权网拍时应将国家安全审查意见书作为前置审查要件的书面意见，也可见一斑。

    其次，地方政府及其职能部门制定的地方规范性文件不得与上位法律法规相抵触。特别是上位法确定的基本原则和基本程序不应变更。本案中，河南省、郑州市网上挂牌交易管理办法将上位法规定的竞拍资格前置审查原则变更为允许竞买人先参与竞买，竞拍中标后再后置审查资质要件，显然与上位法规定不一致。该变更直接潜藏着如果因竞买人缺少参与竞买的必备资格要件，但行政机关前期竞买资格审查环节不审查，一旦该竞买人中标又不能在行政机关规定后置资格审查期限内取得必备资格要件的话，其中标必然无效，由此引发的废标以及竞买保证金退还问题应由政府机关担责。虽然本案《出让公告》载明“竞买人在竞买前必须取得国家安全部门审查意见书”，但是在《出让公告》和《出让须知》中并没有明确如因竞买人缺乏参与竞拍的必备要件而被废标的情形出现时，竞买人已经缴纳的竞买保证金不予退还。因此，在被告自行改变上位法规定的竞买资格前置审查原则，且也未明示因竞买人欠缺必备竞买资格要件而导致竞买无效的竞买保证金不予退还的情况下，本案竞买保证金不予退还，无法律根据，也无合同根据。

    再次，行政执法应当遵循要式主义和正当程序。除非法律法规明确规定可采用口头等非要式形式作出，否则行政行为应当以正式书面形式作出。本案被告称其已作出了不予退还竞买保证金的决定且早已告知原告。但原告称被告对是否退还其保证金一直不置可否，只是事实上扣押着其竞买保证金而不予退还。被告的理由不为司法所认可。涉及原告2.62亿元保证金退还问题，必须严格依法行政，听取原告的陈述、申辩，组织听证，内部集体研究决定，最终作出正式的处理决定书并送达给原告，绝非被告所称口头告知原告即可。

    最后，法治、诚信是良好营商环境的基石。政府严格守法、照章办事，才能稳市场、稳心理、稳预期，才能吸引更多的市场经营主体和投资主体，促进地方经济的繁荣兴盛。当然，市场经营主体也应当树立法治意识和规则意识，合法诚信经营。本案中竞买人在竞买前必须取得国家安全部门审查意见书是《出让公告》明示的，原告是明知的。但原告并未尽到自己的注意义务，在不确定自己能否取得涉案地块开发的国家安全部门审查意见书的情况下，贸然参与竞买，自己也存在过错。故鉴于此，法院仅支持了原告要求退还竞买保证金的请求，而没有支持原告要求支付竞买保证金相应银行利息的请求。