基本案情

    2003年11月5日，A市人民政府（以下简称A市政府）有关部门与A市四方房地产开发公司（以下简称四方公司）召开会议，形成会议纪要，确定对四方公司被占用的土地采用土地置换的方式进行补偿，即以52亩土地置换四方公司约80亩土地，并约定2004年9月30日前将土地移交给四方公司，四方公司于2003年11月3日前移交其土地。后四方公司依约移交了土地，但A市政府用以置换的土地未能被移交。2006年8月31日，A市政府办公室形成会议纪要，同意待上级主管部门批复后，由A市国土资源局确保2006年12月30日前完成向四方公司的土地移交工作。2016年11月9日，A市住房和城乡建设局委托的评估公司认定：以2003年10月31日为评估基准日，四方公司土地总面积51673.10平方米，总地价2096.13万元。2018年2月13日，A市政府办公室形成会议纪要，认为四方公司土地置换问题主要是因国家土地政策调整等因素所致，要求各部门依法依规、务实高效地加以解决。后双方未能就补偿问题达成一致意见，遂产生纠纷。2018年3月2日，四方公司向法院提起行政诉讼，请求：判令A市政府因不履行土地置换协议赔偿四方公司损失暂定一亿元（具体赔偿数额待对双方约定置换的52亩土地进行评估后予以确定）。案件审理期间，四方公司向法院提出，同意2016年11月9日评估公司认定土地价值2096.13万元的意见。

    裁判结果

    濮阳市中级人民法院一审认为，案涉会议纪要的内容直接设定了四方公司和市政府交付土地的义务及取得置换土地的权利，且四方公司按照会议纪要移交了土地使用权，已对其权利义务产生实际影响，该会议纪要实质上属于土地置换协议，应认定为行政协议，属于行政诉讼的受案范围。因会议纪要的内容未能全部执行，且双方均认可已无法或不再履行，该会议纪要事实上已经解除。四方公司在案件审理中，认可了2016年11月9日的评估报告，且该评估报告合法有效，故应以评估报告的估价为基础，对四方公司进行补偿。A市政府在明知不能按照土地置换方式对四方公司进行补偿的情况下，未及时调整补偿方式，具有明显过错，应适当体现对其过错的惩罚性，由其支付双倍利息。遂判决A市政府向四方公司支付土地补偿款2096.13万元并按照中国人民银行同期贷款基准利率两倍计算的利息。宣判后，四方公司提出上诉。

    河南省高级人民法院二审认为，会议纪要体现了A市政府和四方公司的共同意志,实质上是双方当事人就土地置换达成一致意思表示而形成的契约性质的文件,应当认定为双方就土地补偿问题达成的行政协议。A市政府的会议纪要已经明确不再履行土地置换协议，四方公司也同意解除土地置换协议,故可以认定土地置换协议已解除。一审以2003年被收回的80亩土地的价值为基数计算四方公司遭受的损失，并加上了对A市政府的惩罚性赔偿，该裁量没有显失公平，并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。

    典型意义

    行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，是公众参与社会治理和分享公共资源的必然结果，是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现。行政协议的双方不是平等关系，但政府的守信践诺和企业的诚实信用，共同奠定了行政协议制度存在的基石。

    习近平总书记多次提出，要毫不动摇鼓励支持引导非公有制经济发展，支持民营企业发展。人民法院在审理行政案件中，要通过充分发挥司法权对行政权的监督制约作用，保障民营企业的合法权益，这不仅是司法机关的职责所在，更是重要的政治任务。本案中，A市政府与四方公司之间的会议纪要，经法院审查，按其实质依法认定为行政协议，在四方公司已履行义务的情况下，A市政府因法律政策障碍不能履约，给四方公司造成损失，经合法程序评估，并考虑A市政府的过错大小，法院依法判令A市政府对四方公司进行补偿，使四方公司多年的纠纷得以化解，政府的诚实信赖原则得以维护，法院依法优化营商环境的决心得以彰显，为社会经济高质量、高标准发展提供了有力保障。