图一： 商丘中院二审案件巡回开庭数量对比图
图二：商丘中院二审巡回开庭占比变化趋势图
核心提示：去年，最高人民法院第一巡回法庭、第二巡回法庭相继在深圳、沈阳成立，面对面听取当事人意见、深入各地巡回办案成为工作常态，为巡回法庭审判制度的完善赋予了全新内涵。河南省商丘市中级人民法院成立课题组，以商丘市两级法院2011年1月至2015年12月巡回审判开展情况为研究样本，就当前巡回法庭审判运行现状、制度完善、群众对巡回审判的评价诉求等展开调研。
一、当前巡回法庭审判运行状况的实证调查
（一）2011年1月至2015年12月商丘两级法院一审案件巡回审判情况
2011年1月至2015年12月，商丘市两级法院年平均受理一审案件3.8万多件，年均巡回收案35件，占比0.09%；年均巡回开庭、当庭调解88件，占比0.23%。
上述数字表明，商丘两级法院一审案件巡回收案、开庭率普遍偏低。商丘中院2011年要求辖区各基层法院就地开庭不低于10件，2012年、2013年均不低于8件。9个基层法院实际操作时一般在最低或任务量稍微靠上进行，因2014年1月之后未作明确数量要求，导致2014年、2015年两级法院巡回开庭数量均不超过10件，巡回审判工作开展的行政化色彩十分明显。
（二）2011年1月至2015年12月商丘中院二审案件巡回审判情况
2011年二审巡回开庭数10件，巡回开庭占比0.41%；2012年二审巡回开庭数1件，巡回开庭占比0.09%；2013年二审受案3499件，巡回开庭数0件；2014年二审受案3661件，巡回开庭数0件；2015年二审受案3819件，巡回开庭数0件。（见图一）2011年至2015年，二审每年巡回受案数均为0件。
上述数字可以看出，二审案件与一审相比虽然所跨区域增大，但巡回收案率、巡回开庭率同样偏低。（见图二）
二、法官及人民群众对巡回法庭审判评价的实证调查
（一）对法官的调查
为了解法官评价巡回法庭审判制度的真实情况，课题组设计了由9个问题组成的调查问卷，在商丘市两级法院10个单位各随机选取50名法官，以发放问卷的形式进行了调查，现择其3个问题分析如下：
问题1：作为法官，你是否赞成巡回审判？A.赞成；B.不赞成；C.无所谓；D.拒绝回答。
对该问题，有489名法官选择了“A.赞成”，占97.8%；1名法官选择了“B.不赞成”，占0.2%；10名法官选择了“C.无所谓”，占2%。说明绝大多数法官对巡回法庭审判制度是给予充分肯定的。
问题2：如果你为立案法官，是否乐于采用巡回收案的方式？A.乐于；B.不乐于；C.看情况；D.无所谓。
对该问题，1名法官选择了“A.乐于”，占0.2%；391名法官选择了“B.不乐于”，占78.2%；108名法官选择了“C.看情况”，占21.6%。说明虽然大多数法官对主动开展巡回收案工作持否定态度，但相当一部分法官对此还是持视具体情况而定的开放态度的。
问题3：如果你为案件承办法官，是否乐于采用巡回开庭的方式？A.乐于；B.不乐于；C.看情况；D.无所谓。
对该问题，3名法官选择了“A.乐于”，占0.6%；437名法官选择了“B.不乐于”，占87.4%； 60名法官选择了“C.看情况”，占12%。说明绝大多数法官对主动开展巡回开庭工作是持否定态度的。
（二）对人民群众的调查
为了解人民群众评价巡回法庭审判制度的真实情况，课题组同样设计了由9个问题组成的调查问卷，在商丘市9个县、市、区随机分别选取了人大代表、政协委员、人民陪审员、廉政监督员（含律师）、案件当事人各100名和500名普通群众共1000名各方代表进行了调查，现择其3个分析如下：
问题1：作为群众代表，你是否了解巡回审判？A.了解；B.在咨询课题组调查人员后了解；C.不了解；D.拒绝回答。
对该问题，有612名群众代表选择了“A.了解”，占61.2%；388名群众代表选择了“B.在咨询课题组调查人员后了解”，占38.8%。可见，虽然所有调查对象都选择了“了解”，但有三成以上群众代表是在进行相关咨询后才了解的，说明人民法院以往巡回审判工作的开展仍存在薄弱环节，宣传工作不到位。
问题2：作为群众代表，你是否参与或旁听过巡回审判的庭审？A.参与或旁听3次以上；B.参与或旁听1至3次；C.没有参与或旁听过；D.拒绝回答。
对该问题，有51名群众代表选择了“A.参与或旁听3次以上”，占5.1%；377名群众代表选择了“B.参与或旁听1至3次”，占37.7%；572名群众代表选择了“C.没有参与或旁听过”，占57.2%。
问题3：作为群众代表，你是否赞成巡回审判？ A.赞成；B.不赞成；C.无所谓；D.拒绝回答。
对该问题，1000名被调查对象全部选择了“A.赞成”，说明各界群众对巡回法庭审判制度是高度肯定的。
三、巡回法庭审判制度实务运行中存在的问题
（一）操作理念存在偏差
突出表现有：一是把巡回审判作为一种政策性工具，开展巡回审判只是为了吸引媒体、宣传自身，以提高“知名度”，丧失了其原有的存在价值；二是重形式不重实际，把巡回审判仅作为一种形式化工作；三是开展巡回审判只是为了完成上级分配的任务指标，至于巡回法庭的机构设置、巡回法官的人选安排、审判时间表的合理设置等具体环节都缺乏系统考虑；四是巡回办案时有时无，巡回周期、地点也不固定。
（二）欠缺统一的程序规范
近年来，最高人民法院先后出台了《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》等规范性文件，较好地推进了巡回审判工作的开展。但由于现行诉讼法对巡回审判的规定大都是原则性规定，缺乏具体明确的实施细则要求，可操作性不强，因此，实际运行中存在欠缺规范性的问题。
（三）适用范围有限，不能充分发挥其制度优势
目前巡回法庭审判制度主要适用于一审案件的审理，对于二审案件开展的十分薄弱。《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》中规定，人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案，并明确基层法院的法庭可以设置巡回审判点，但对二审法院是否可以设置却未予提及。
（四）制度运行成本高，物质装备普遍不足
突出表现在：一是巡回法庭大都是从有关业务庭抽调人员组成，存在人员难以固定的问题；二是虽然各乡镇都设有巡回审判点，但许多巡回审判点都是临时借用的；三是一些基层法院业务庭和人民法庭大都没有审判专用车辆；四是经费不足，新的诉讼费用交纳办法施行后，人民法院收取的诉讼费用大幅降低，一些法院尤其经济欠发达地区法院办案经费比较困难，加之巡回审判在正常审判支出的同时，还需要租用车辆、桌椅，解决人员食宿等，使法院本已紧张的经费捉襟见肘。
（五）巡回法庭庭审安全保障难度大
一是缺乏庭前防范措施。突出表现为部分巡回法庭缺乏开庭安全预案，一旦发生意外，难以执行操作；二是缺乏庭审中的防范措施。表现为少数审判人员在庭审过程中缺乏安全敏感性，对一些旁听人员的异常反应不予重视；三是巡回庭审不严肃，如开庭不按时、法官着装不规范、语言不文明等，致部分旁听人员甚至当事人失去对法庭、法官最起码的尊重；四是法警值庭不到位。限于警力有限等因素，许多民事、行政案件巡回开庭时都没法警值庭。
四、对巡回法庭制度的思考
（一）巡回法庭制度运行应契合现代法治理念，适应现实国情需要
巡回法庭必须严格恪守“审判制度创新”这一基本原则，既契合诉讼的便捷化、人性化、公正性、中立性等现代法治理念，又适合我国现实国情。
按照最高人民法院的要求，最高法院巡回法庭职能的近期目标是通过普通审判和再审纠错，快速提升司法的公信力，增强社会公众对司法体系的信心；远期目标是维护司法的统一性，减少省际司法冲突裁判，为整个法院体系甚至包括最高法院本部的整体发展和权威建立提供一种经验和示范，同时提升整个司法系统自身和整个社会的信心和希望。
课题组认为，最高法院站位全国，统揽全局，但作为最直接与普通老百姓打交道的中、基层法院，对巡回法庭审判制度的具体内涵应理解为：一是方便群众，简化程序；二是深入群众，调查研究；三是依靠群众，正确判案；四是巡回开庭，适时宣判；五是以案说法，宣传法治。
（二）改进和完善巡回法庭制度的建议
1.科学界定适用巡回法庭审判案件的范围和标准。一看是否真正方便群众诉讼，有利于体现以人为本、司法为民的法治理念。二看是否有利于查明案件事实和公平正义的实现。三看是否有利于案件得以调解解决，实现案结事了。四看是否有利于扩大宣传教育效果，实现法律效果和社会效果的高度有机统一。
2.加强巡回法庭经费装备配备和庭审安保工作，保障巡回法庭务实安全开展。一是争取政策制度支持。建议最高法院出台统一的巡回审判经费保障制度，为地方操作提供规范性标准和依据。二是积极与当地党委、政府沟通，在当地解决审判场所等问题；三是合理向巡回审判等方面倾斜，实现审判质量、效率和效果最优化。
3.适当简化巡回法庭结案文书制作。尤其对于巡回法庭调解和撤诉结案案件的裁判文书，应当体现巡回法庭当即调解与和解的特点，以当即送达为宜。建议统一制作制式填充式的民事调解书、民事裁定书，随调撤、随填充制作、随送达。
4.依法构建巡回法庭审判工作新机制。虽然普遍设置跨行政区划的司法管辖区还需改革的进一步深入，但巡回法庭的结构性价值和全局性意义已被广大人民群众接受。在当前司法体制改革的背景下，在保持原有司法结构的基础上，以省级统管的司法新体制为依托，以法院各审判法庭为实际操作平台，通过对巡回法庭审判工作的重新架构重新设计，对巡回法庭办理案件的数量、质量、效率以及法治宣传等设置科学合理的量化指标，以推进巡回法庭审判工作扎实有效开展。
（课题组成员：侯 文 徐亚超 梁锦学 陈金华）
文章出处：人民法院报2016-5-26 8版
