党的十八届三中全会提出了探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革要求。实践中虽然已经有了铁路法院跨区域管辖案件、行政案件集中管辖试点等改革探索，但河南省高级人民法院于2014年5月开始实施的通过调整行政诉讼管辖规则对行政案件实行异地管辖的改革已经取得明显成效，而且已经形成比较稳定的制度模式。河南法院的改革实践表明，通过调整管辖规则对案件实行异地管辖是在目前情况下实现司法管辖与行政区划分离的最适当的方式，既不会对现有政治状况产生大的冲击，又有利于推升司法的公信力和权威性。据此，全国人大代表、省法院院长张立勇建议案件异地管辖应向刑事诉讼和民事诉讼领域推广、向全国推广，全面推进中央关于司法管辖与行政区划适当分离的改革目标的实现。

    必要性：对诉讼案件实行异地管辖可以使审判工作摆脱地方干预

    对案件实行异地管辖是避开地方干预、推动司法公正的需要。司法管辖与行政区划相一致的体制对于实现党的集中统一领导、维持地方社会稳定曾经起了重要作用。但是，随着形势的变化，审判过程中的地方干预问题日益突出，严重影响了人民法院审判职能作用的发挥。通过调整案件的地域管辖规则，使案件的审理在人民法院所在的行政区划之外的其他法院审理，能够有效地解决目前在审判工作中存在的地方干预问题。

    对案件实行异地管辖是推动审判职能发展、实现依法治国方略的现实需要。去年以来，根据党的十八届四中全会关于推行立案登记制的要求，全国各级党政机关和法院积极疏导和推动社会矛盾通过诉讼程序解决，长期以来由政府机关承担的社会矛盾迅速向审判程序转移，取得明显成效。但是，有效解决社会矛盾需要高度的公信力和权威性，否则人民法院将无法担当日益重大的政治使命，立案登记制的改革意图也不能实现。通过管辖规则的调整对案件实行异地管辖，可以有力推动司法公正，而司法公信力和权威性的提升将不断推动政府和法院职能的科学分工，实现国家治理方式的法治化。

    对案件实行异地管辖是推动党中央关于司法管辖与行政区划适当分离的改革目标得以实现的需要。中央提出了司法管辖与行政区划适当分离的要求，但如何实现这个改革目标，需要具体的改革措施。显然，直接改变现行的在一个行政区划内设置相应法院并管辖当地案件的体制不符合“适当分离”的要求精神，而仅仅对案件的地域管辖进行调整可以在现行体制内进行，不会引起宏观体制的震动，符合“适当”的改革精神。 对案件实行异地管辖对于推动司法管辖与行政区划分离的相关体制改革具有深远意义。对管辖规则的调整主要是机制的改革，但是，这种调整所针对的问题与体制有关。如果这种调整被实践证明对于实现司法公正是必要的，那就在很大程度上意味着与行政区划相一致的司法体制需要调整和改革。

    可行性：对诉讼案件实行异地管辖政治上稳妥、技术上易行且成本几乎为零

    河南法院行政案件异地管辖改革实践说明，在三大诉讼领域对案件实行异地管辖是可行的。2014年5月以来，河南省高级人民法院根据中央关于探索与行政区划适当分离的改革精神，先后三次出台文件通过调整管辖规则解决案件的异地管辖问题，主要有三个方面的内容：一是确定异地管辖案件的范围，最后确定对存在行政干预的案件一律实行异地管辖；二是确定各基层法院和各中级法院之间对异地管辖案件的分工方案，原则上一个县、市、区行政机关作被告的案件由相邻或相近的县、市、区法院管辖；三是确定案件的起诉和受理程序，当事人可以到政策确定的异地法院直接起诉，也可以选择在当地法院起诉，对当事人的起诉法院应当受理。改革政策实施近两年来，行政诉讼原告的胜诉率从改革前2013年的10.2%上升到现在的23.5%,可上诉案件的上诉率从改革前的56%下降到现在的42%,行政审判的公信力、服判息诉率和权威性明显提升。对河南法院的此项改革，社会各界给予高度赞扬，中央政法委书记孟建柱同志批示“河南的做法好”、最高法院院长周强同志要求全国法院学习河南经验，中央全面深化改革领导小组编发机要介绍了河南法院的改革做法。

    从河南法院的改革经验看，在三大诉讼中推行案件的异地管辖的可行性主要表现在三个方面：

    （一）不直接触动现行体制，政治上稳妥。司法管辖与行政区划适当分离的改革事实上是司法体制改革，政治上稳妥对于改革的推进非常重要。通过调整管辖规则使案件在异地法院审理能够在实质意义上使案件的审判与行政区划相分离，事实上具有重要的体制改革意义。但这种改革不触动现行的法院的设置与行政区划相一致的体制，不会对现存政治状况产生大的冲击。

    （二）对管辖规则的调整在技术上简单易行。对管辖规则的调整是一般的立法和政策技术问题，只要内容可行，规则一经出台，可以立即实施。

    （三）对管辖规则的调整几乎无需成本。对体制的改革不仅政治上敏感，而且由于可能涉及人、财、物和机构的调整，改革的经济成本和政治成本都高，运作起来比较复杂。但管辖改革只涉及法院之间对案件审理分工的调整，只需在制度的层面上作出处理即可。

    建议 授权最高人民法院或者高级人民法院通过司法政策对诉讼案件的管辖规则进行调整

    在现行体制下通过对管辖规则的调整使案件的审理与行政区划相分离，是在相关体制改革实施之前推升司法的公信力和权威性并使司法能够更好发挥作用的现实需要，是带有政策性的改革，而不是成熟的法治意义上的制度，因而不宜由最高国家权力机关通过立法直接解决。由最高人民法院或者高级人民法院通过司法政策对管辖制度进行政策性调整具有探索的意义，既方便根据实际情况及时针对具体问题对制度进行调整，也可以积累改革经验。但是，由于对三大诉讼管辖规则的全面调整涉及全国性的法律制度问题，因而由最高国家权力机关通过决定给最高人民法院或高级人民法院以授权，既可以推动政策性改革，也可以更好地体现法律的严肃性。

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