立案登记制的实施有效地解决了立案难问题，极大地保障了当事人诉权，但也给人民法院工作带来严峻挑战，因为司法资源也是有限的，在保障当事人诉权和司法资源有限性之间，需要谋求一种平衡，以保障立案登记制改革健康发展。河南省开封市中级人民法院对此展开调研。
一、立案登记制带来的挑战
1.“案多人少”矛盾更为突出。立案登记制实施以前，法官们已经承载着极大的审判压力。而在立案登记制实施以后，仅对立案材料的形式审查即可立案，让更多的案件涌入法院，使“案多人少”矛盾更为突出。从开封市两级法院在立案登记制实施后六个月的案件增长情况看， 2015年5－10月份，开封市两级法院立案16829件，同比增长40%，民事立案13102件，同比增长44.65％，行政立案440件，同比增长108.5％。可见案件增幅之大。
2.业务庭职能自发性流转。业务庭之间职能的自发性流转，是立案登记制实施以后产生的新问题。立案庭对当事人起诉材料的审查更为宽松，不再实质审查。审判庭增加了对诉讼主体的全方位审查，导致审期延长、“送达难” 问题加剧。
二、带来挑战的原因分析
1. 立案审查“过滤”案件的功能不足。立案登记制改革后，法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，那些原来法院不立的案件如今能“轻松”进入司法程序，这在客观上失去了原有立案审查制审查“过滤”案件的功能。与此同时，立案时对当事人身份信息、案件证据过于宽松的审查现状，造成了因被告信息不完整而在审判阶段产生的“送达难”问题，以及因当事人证据提供不完整而在审判过程中产生的审判迟缓问题，客观上也失去了原有立案审查制的审前准备功能。
2. 立案登记配套机制有待完善。在国外的司法实践中，司法救济途径所解决的社会纠纷非常有限，而大量的社会纠纷则由诉前纠纷解决机制得以消化。在德国，“代司法的途径”有很多种，律师在法院外解决了70%的案子。在美国，“90%的案件在审前得以和解”；而刑事案件大多也都能通过诉辩交易得以解决。此外，美国还有其他一些可资利用的替代性纠纷解决机制。这说明：发达的诉讼外纠纷解决机制，是立案登记制得以运行良好的前提。我国立案登记配套制度反映了诉前纠纷解决机制的阙如，使得大量纠纷未经“过滤”就涌入法院，而审前准备程序的不健全，使得进入法院的案件又无法进行及时的繁简分流，更进一步地加剧了法院压力。
三、应对挑战的几点建议
现有的仅对起诉的形式要件进行一般性核对的做法，课题组认为是不够的，要合理的构建案件过滤机制，明确业务庭之间的分工，以应对立案登记制给法院带来的挑战。
1.建立法律咨询制度。我国公民对于诉讼的理解和把握，较不成熟。在这样的情况下，有必要建立法律咨询制度，为有意愿提起诉讼的人提供必要的诉前法律咨询服务。制度的技术设计为：办公场所选择上，可以在法院的立案庭设立法律咨询室；人员的构成上，可以吸收法学院校的教授或法律专业的学生、具有丰富审判经验的退休法官以及职业律师等；工作内容上，解答当事人的法律问题、告知其诉讼的成本与风险，即为当事人选择权利救济途径提供合理建议。
2.建立律师强制代理、调解制度。对于诉讼标的额较大的案件，为保险起见，当事人在实践中多会寻求律师代理其案件，对于这类案件可以尝试着建立律师的强制代理制度。在此基础之上，再进一步地建立律师调解制度。双方代理律师应该保证当事人全程参与调解，以确保调解的自愿性；对于特定的案件，在没有经过强制调解程序或调解失败的情况下，不能向人民法院提起诉讼。
3.推动小额诉讼的普遍适用。小额诉讼的意义不仅在于可以快速解决某些特定类型的纠纷，还在于通过其广泛被接受与适用，推动了诉讼程序制度的多元化，减轻了普通程序的诉讼压力。使得案件一进入法院就能顺利地繁简分流，从而使大量简易的小标的额的案件能迅速、成批地得到较好处理，提高法院的办案效率，无疑是化解大量案件涌入法院的有效手段。同时，在法官员额制背景下，面对当下法官素质的参差不齐，让优秀精英法官审理普通程序的案件，让一般法官处理简易、小额程序案件，使法院内部最大限度地做到人尽其才、责权相符，避免法官忙闲不均、资源浪费。
4.实行对立案材料的形式审查和有限的实质审查。形式审查包括：对起诉状内容、诉讼材料的审查，是否属于法院受理范围的审查。实质审查包括：对当事人主体资格的审查；对法院有无管辖权的审查；对重复起诉行为的审查。经过上述审查后，立案庭分情况依法作出补充材料、登记立案、不予受理或不予立案的处理。立案庭的这些工作，在过滤掉部分纠纷的同时，也为进入审判庭的案件作了庭前准备，使审判庭法官可以集中时间和精力对案件事实负责，以保证案件的质量和效率。当然，这种对诉讼材料进行有限的实质审查绝不是重蹈立案审查制的覆辙，而是在保护当事人诉权与司法资源有限性之间寻求一个平衡点，最终确保案件的公正与效率。
（课题组成员：许新启 郭宝霞 倪培根）
文章出处：人民法院报2015-12-3 8版
