关键词 行政  行政批复  多阶段行政许可  前阶段行政行为  可诉性

    裁判要点

    多阶段行政许可中，如前阶段的行政行为是最后阶段行政许可的必要条件，并对最后阶段行政机关具有拘束力，则该前阶段行政行为应当可诉。

    相关法条

    《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条

    《城市房屋拆迁管理条例》（被诉具体行政行为作出时有效，现已失效）第七条

    《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第五十八条

    案件索引

    一审：河南省潢川县人民法院（2014）潢行初字第5号行政判决（2014年5月19日）

    二审：河南省信阳市中级人民法院（2014）信中法行终字第31号行政判决（2014年7月18日）

    基本案情

    原告张殿珍、潘学明诉称：潘仕明（系张殿珍丈夫，在本案诉讼中因交通事故去世，张殿珍随后被近亲属选为原告参加诉讼）、潘学明等不服光山县住房和城乡建设局向河南金凯帝房地产开发有限公司（以下简称金凯帝公司）颁发的房屋拆迁许可证向光山县人民法院提起诉讼。该院受理后，将包括光山发展和改革委员会（以下简称光山发改委）作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号，以下简称被诉批复）在内的证据送达潘学明。被诉批复出让的国有土地使用权中包括其二人房屋所使用的土地，对其实体权利产生了不利影响。光山发改委作出被诉批复前，应告知其二人并充分听取其意见，但该委并未履行该程序，属程序违法。光山发改委作出的被诉批复违反法定程序，侵害了其二人的合法权益，请求撤销该批复。

    被告光山发改委辩称：一、原告张殿珍、潘学明关于被诉批复作出前未听取包括其二人在内的房屋所有权人意见的说法不是事实。该项目属实行核准制的企业投资项目，不属于应当征求公众意见的项目。但光山县人民政府仍就此向社会各界、海营路两侧居民发出征求意见表，并举行了由拆迁户代表，相关单位代表，社会各界人士参加的“海营路贯通工程信访评估、行政许可听证会”，充分听取公众意见。二、被诉批复不属行政诉讼受案范围。被诉批复是对建设单位申报的企业投资项目的核准，仅是对项目成立的必要性进行初步论证和决策，对张殿珍、潘学明的权利义务不产生实际影响，实际影响其二人权益的具体行政行为可能是拆迁补偿决定。被诉批复属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。请求裁定驳回原告起诉。

    第三人金凯帝公司述称：同意被告光山发改委的辩称理由。该公司是依法申请项目立项核准的。

    法院经审理查明：2007年，光山县人民政府根据光山县经济社会发展需要，决定实施海营路贯通工程。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”。在听证会上，就该工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向与会代表发放了《海营路贯通工程征求意见表》和《海营路贯通工程实施方案评议表》，经与会人员讨论并回收前述材料进行分析，结果为：同意海营路贯通工程按照有关方案开始实施。2007年12月7日，光山县人民政府对光山县建设局《关于海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的请示》作出同步建设批复（光政文〔2007〕135号），该批复第二项内容为：“同意将海营路两侧范围内的房屋（具体范围以控规方案为准）纳入局部改造项目计划，与海营路贯通工程统筹规划、设计，同步建设，相互推进。”

    为加快海营路贯通与局部改造工程建设，光山县海营路贯通工程建设指挥部将海营路贯通工程作为招商项目，面向社会公开招商，金凯帝公司最终竞得该项目建设权。2008年1月15日，光山县海营路贯通工程建设指挥部与金凯帝公司签订“投资招商合同”，该合同中的项目名称为“光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程”。2008年4月13日，金凯帝公司在光山县国土资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得海营东路两侧的国有建设用地使用权。同日，双方签订成交确认书。

    2008年4月24日，金凯帝公司向光山发改委递交请示，并提交成交确认书。2008年5月6日，光山发改委作出被诉批复。作出批复前，金凯帝公司未按程序提交项目申请报告和环境影响评价文件的审批意见。在2009年9月光山县海营路贯通工程建设指挥部办公室印制并发放的《宣传手册》中，该批复被影印收入其中。金凯帝公司于2008年开始实施该项目，至本案庭审时，海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。

    潘仕明、潘学明分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，二人房屋均在被诉批复所载明的出让土地范围内。2013年7月30日，在潘仕明、潘学明诉光山县住房和城乡建设局不服房屋拆迁行政许可案中，该局将被诉批复作为“符合办理拆迁许可证的材料要求”的证据之一提交光山县人民法院。潘仕明、潘学明认为该批复侵害了其合法权益，于2013年8月21日向信阳市发展和改革委员会申请行政复议。2013年10月18日，该委员会作出维持该批复的复议决定。2013年10月28日，潘仕明、潘学明的委托代理人收到该复议决定书。潘仕明、潘学明对此仍不服，遂提起行政诉讼。

    裁判结果

    信阳市中级人民法院根据行政案件异地管辖的规定，将本案指定潢川县人民法院审理。潢川县人民法院于2014年5月19日作出（2014）潢行初字第5号行政判决：一、确认被告光山县发展和改革委员会作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改〔2008〕40号）违法；二、责令被告光山县发展和改革委员会采取相应的补救措施。一审宣判后，原告张殿珍、潘学明不服，向信阳市中级人民法院提起上诉。信阳市中级人民法院于2014年7月18日作出（2014）信中法行终字第31号行政判决：驳回上诉，维持原判。

    裁判理由

    法院生效裁判认为：一、关于被诉批复是否具有可诉性的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、该批复作出时具有法律效力的《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，被诉批复作为建设项目批准文件，是建设单位金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一。在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为，对其后行政机关作出有关具体行政行为具有拘束力。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁管理部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向潘仕明、潘学明送达，但其确认了金凯帝公司从事该项目建设的法律权利。而潘仕明、潘学明的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金凯帝公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对其房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。二、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。由于潘仕明、潘学明的房屋所有权因该批复存在而受到影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，其与被诉批复之间存在法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的诉讼主体资格。在诉讼中，潘仕明因交通事故死亡后，其近亲属协商确定由其妻张殿珍作为原告继续参加本案诉讼，符合法律规定。三、关于被诉批复是否合法的问题。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”，就工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向包括拆迁户在内的社会各界人士征求意见并进行表决，基本涵盖了针对该项目可能作出的，将对公众利益造成影响的行政许可等具体行政行为。该听证会内容在信访评估报告中有明确记载。此后，光山县人民政府通过招商，将该项目交由金凯帝公司投资建设。在项目内容并无实质性变化的情况下，光山发改委将此信访评估报告作为批复前征求公众意见的结果使用，符合行政效率原则，不违反立法精神。因此，张殿珍、潘学明认为光山发改委作出被诉批复未事先告知其二人并充分听取其意见属程序违法的理由不能成立；按照《国务院关于投资体制改革的决定》和《企业投资项目核准暂行办法》等规范性文件和部门规章的规定，光山发改委在受理金凯帝公司的立项申请时，应要求其提交项目申请报告和环境影响评价文件的审批意见，但光山发改委向法院提交的项目申请报告经当庭质证，不具有真实性，不能证明金凯帝公司在被诉批复作出前按照法定程序向该委员会提交了项目申请报告；在光山发改委提交的证据中，没有环境影响评价文件的审批意见。因此，光山发改委作出被诉批复的主要证据不足，违反法定程序。鉴于海营路贯通与局部改造工程项目已由金凯帝公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销被诉批复将对公共利益造成损失，故判决确认被诉批复违法并责令光山发改委采取补救措施是适当的。

    案例注解

    多阶段行政许可是指一个行政机关在一个或一个以上行政机关参与下作出一个行政许可。一般而言，多阶段行政许可作为行政阶段行为的一种，其最后阶段行政行为，即行政许可具有可诉性。而之前各阶段的行政行为，属于中间行政行为，原则上不具有可诉性。

    但是，在某些多阶段行政许可中也有例外情况，本案中金凯帝公司申请的房屋拆迁许可即属此类。它是比较典型的外部化的多阶段行政许可, 根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，金凯帝公司要取得房屋拆迁许可必须按照一定的顺序请求多个行政机关作出行政行为或颁发其他行政许可。前阶段行政行为是后续许可的条件,后阶段许可机关受前阶段行为的拘束。

    衡量此类多阶段行政许可中前阶段行政行为是否可诉主要应把握以下标准：

    （一）该行政行为是否存在效力或效果外化。通常判断一行政行为属内部行政行为或独立行政行为，以其是否具有外在效力为准。根据行政法理论，影响行政相对人的权利义务发生、变更、消灭、确认及弱化的行为都是效力外化的行为。本案被诉的行政批复是申请房屋拆迁许可必须提供的申请材料；拆迁许可机关对该批复只能进行形式审查，而不能对其进行变更；张殿珍、潘学明等人的房屋在该批复核准建设项目的用地范围内。因此，该批复不可避免地对其张殿珍、潘学明等人的实体性权益造成影响。此外，该批复虽未向张殿珍、潘学明等人送达，但在拆迁许可听证中，该批复作为法定要件向公众展示，使张殿珍、潘学明等人知晓。以上都可以作为认定该批复存在效力外化的依据。

    （二）前阶段行政行为与后阶段行政许可之间的内在关系。考虑到前阶段行政行为与相对人合法权益之间千丝万缕的联系，如果仅以法律效果是否外化作为判定其可诉性的标准，则可能引起部分相对人对诉权的滥用，浪费有限的司法资源。因此，在认定其可诉性时还应审查前阶段行政行为与后阶段行政许可之间的内在关系。如果前阶段行政行为仅是后阶段行政许可的手段，那么其法律效果完全可由后阶段行政许可吸收，就不应也不需准许对前阶段行政行为单独提起行政诉讼。但本案被诉批复显然不能视作金凯帝公司申请后续行政机关作出建设用地规划许可证、房屋拆迁许可所采取的一种手段，而是必须的前置程序，其法律效果不能完全由后阶段行政许可所吸收。因此，应当允许利害关系人对其提起诉讼。