关键词  行政  工伤认定  权利保护  正当程序  参与权

    裁判要点

    工伤认定机关未通知利害关系人参加行政确认程序，径行作出对利害关系人产生不利影响的工伤认定决定，不符合正当程序要求，属于违反法定程序，该工伤认定决定应当依法予以撤销。

    相关法条

    《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目

    案件索引

    一审：济源市人民法院（2014）济行初字第8号行政判决（2014年5月20日）

    二审：济源中级人民法院（2014）济中行终字第20号行政判决（2014年7月31日）

    基本案情

    法院经审理查明：史兆武是富泰华公司的职工。2013年9月21日21时20分许，在济源大道与愚公路交叉口东侧路段，赵亚风驾驶摩托车与史兆武驾驶摩托车发生交通事故，致赵亚风当场死亡，史兆武经医院抢救无效死亡。经交警部门处理，认定赵亚风承担该事故主要责任，史兆武承担该事故次要责任。2013年10月9日，富泰华公司对史兆武所受伤害向被告市人力资源和社会保障局（以下简称：市人社局）申请工伤认定，被告市人社局2013年10月18日予以受理。经收集材料和调查，被告市人社局于2014年1月13日作出了编号为201401的不予认定工伤决定书，认为史兆武受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条关于认定工伤或视同工伤的情形，决定不予认定为工伤。被告市人社局于2014年1月16日向富泰华公司送达了该不予认定工伤决定书，没有向史兆武的近亲属送达该不予认定工伤决定书。史兆武的母亲原告李青花从富泰华公司得知被告市人社局作出的该不予认定工伤决定书后提起行政诉讼，请求法院撤销市人社局2014年1月13日作出的编号为201401的不予认定工伤决定书。

    裁判结果

    济源市人民法院于2014年5月20日作出（2014）济行初字第8号行政判决：撤销被告济源市人力资源和社会保障局2014年1月13日作出的编号为201401的不予认定工伤决定书，责令被告济源市人力资源和社会保障局在本判决生效后六十日内对富泰华公司申请的事项重新作出具体行政行为。宣判后，市人社局不服，向济源中级人民法院提起上诉。济源中级人民法院于2014年7月31日作出（2014）济中行终字第20号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

    裁判理由

    法院生效裁判认为：虽然《工伤保险条例》及《工伤认定办法》没有明确规定工伤认定机关应当通知利害关系人参加行政确认程序，但基于正当程序的要求，行政机关在行政程序中应当听取行政管理相对人、利害关系人的意见，保障他们的知情权、参与权和救济权，特别是在作出不利的行政决定前应当告知并给予他们陈述和申辩的机会。在用人单位作为工伤认定申请人的行政确认程序中，受伤害职工（或者其近亲属）有权进行陈述和申辩，对工伤认定决定不服，享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，市人社局在作出被诉的不予认定工伤决定的行政确认程序中，没有通知有利害关系的史兆武的近亲属参与，且在作出对史兆武的近亲属不利的行政决定前未告知他们，也未给予他们陈述和申辩的机会，不符合正当程序的要求，属于违反法定程序，故法院生效裁判撤销被诉的不予认定工伤决定并责令市人社局在一定期限内重新作出具体行政行为是正确的。

    案例注解

    一、行使自由裁量权应符合公平正义的社会价值取向。行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的范围内享有一定选择余地的处置权利，是行政权力的组成部分，是行政主体提高行政效率必然需要的权限，是现代行政权的发展和完善的结构内容。具体的表现方式有：行政处罚幅度和种类、选择具体行政行为方式时采取作为与不作为、对情节轻重的认定、对决定是否执行等等。

    理论认为，制度构架愈严密，自由裁量的空间愈小。但没有十全十美的制度，自由裁量权作为立法不足的补充，对社会管理的有序开展有其积极的意义。目前，我国没有完整的行政程序法，很多行政法律规范对行政程序没有具体完善的规定，在这种背景下，对行政行为的合法性审查，止步于不违反强制性规定的层面上是不够的。对已经明确的强制性规范适用的审查，因为其表现方式的显而易见，审查难度不大，但对行政机关属于自由裁量范畴的行政行为的审查，就要判断自由裁量目的、效果的价值取向，从而判断行政行为的合法性。公平正义是社会管理保持健康有序发展的价值取向，行政自由裁量自然也必须与公平正义的价值取向保持一致。同时，行政自由裁量权在一定程度上是国家给予的强制力量，由于行政相对人一方基本没有抵抗或制约的能力，如果这种权力不加限制的使用将造成行政相对人权益的损害，所以，对行政自由裁量权应当加以限制，司法审查就是对其限制的一种方式。

    本案中，《工伤保险条例》和《工伤认定办法》中，没有明确规定在用人单位提出申请的行政确认案件中，是否通知受伤害职工或其近亲属参加确认程序，赋予了工伤认定机关的自由裁量权。司法审查认为，在拟作出对受伤害职工不利的结果前，应当通知受伤害职工或其近亲属参加行政确认程序。这里，通过对受伤害职工程序权利的司法救济，体现了司法价值的公平正义的取向。

    二、正当程序是依法行政的基本要求之一，适用于所有的行政处理。国务院2004年3月22日印发的《纲要》是建设法治政府的纲领性文件，行政机关在履行职责过程中应当遵守。《纲要》规定，行政机关实行行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

    《纲要》中程序公正的要求，对行政机关依法行政提出了基本要求，也是为了实现社会管理正义，对行政实践具有普遍适用的意义。行政管理是一个外延宽泛的概念，包括行政处罚、行政登记、行政证明、行政确认等事项。上述规定，是国家的基本行政执法理念，在行使管理事务权时，明确并充分保护被管理人的权利，体现行政执法的公平。具体表现如，应当听取行政管理相对人、利害关系人的意见，保障他们的知情权、参与权和救济权，特别是在作出不利的行政决定前应当告知并给予他们陈述和申辩的机会。给予提起行政复议或行政诉讼的权利。否则，从程序上分析，本案的受伤害职工既没有陈述申辩理由，也未能提供证据材料，行政确认机关的决定结论已经对其可能存在的权益划上句号，对其是不公平的。

    三、正当程序原则完善行政程序的不足。行政程序规范有些涵盖在实体法和程序法并存的一个法律规范内，比如行政处罚法、治安管理处罚法、行政复议法等，单独的程序规范较多体现在部门规章或地方性法规。行政程序规范虽力趋完善，但由于立法层次的部门利益性，总难面面俱到。为体现依法行政的公平性，正当程序原则弥补了规章的缺陷。具体到工伤认定案件，其行政确认的结果与利害关系人存在直接的利害关系，并由此而影响利害关系人其他权益的实现。在工伤认定程序中，在用人单位作为工伤认定申请人的行政处理事项程序情况下，受伤害职工（或者其近亲属）有参与行政程序的必要性，有权提供证据、进行陈述和申辩，以利于查清行政事实，并享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。