图为洛阳市西工区法院两名人民陪审员正在调解一起赡养纠纷案。张玉鲁 摄  

    面对基层法院案多人少的难题，河南省洛阳市西工区人民法院独辟蹊径，探索实行人民陪审员、人民调解员“两员合一”的工作机制。寒冬时节，记者来到西工法院，切身感受到“两员合一”带来的暖意。

    “两员合一”

    化解基层矛盾的稳压器

    “庭前芍药妖无格，池上芙蕖净少情。唯有牡丹真国色，花开时节动京城。”历史悠久的西工而今地处洛阳中心，是洛阳市经济、医疗、交通中心区，因位置特殊，各类社会矛盾聚发为信访案件，成为最牵涉各方精力的头疼事。

    在西工法院，记者了解到，审判一线法官为23人，其中民商事审判人员（含庭室中层领导）共15人，2014年共审结民商事案件2437件，人均案件160余件。

    “如何解决基层法院案多人少问题，如何建立一个有法可依、化解社会矛盾的长效机制？我们对此进行了深入调研，提出了‘两员合一、诉调对接、网格管理’的管理理念，并同时开展社区法官与社区‘两员’一对一对接的工作模式。” 西工法院院长赵耀武对记者介绍说。

    何为“两员”？即人民陪审员和人民调解员。根据现有的法律规定，人民陪审员的主要职能是参与案件的审理，但不能以人民陪审员的身份进行诉前调解；而人民调解员诉前调解成功后，一方对调解方案反悔时，该调解只能以失败告终。一方面是人民陪审员没有充分发挥优势，另一方面是人民调解法律效果不佳。

    “在西工法院，由人民陪审员兼任人民调解员，这‘两员’被整合为一体，综合承担案件陪审、诉前调解、信息联络等三大职能，可以最大限度地发挥‘一人多角’的优势。” 在西工区人大常委会主任陈元通看来，这是在现有法律规定下进行的有益探索。

    2013年12月12日，在西工区委、人大、政法委、司法局等部门支持下，西工区委召开“两员合一启动仪式”，陈元通为67名人民调解员颁发了人民陪审员任命书，为人民调解员、人民陪审员“一肩挑”的“两员合一”模式触动了开启键。由区司法局选任、区人大常委会任命，经过严格程序选拔出来的67名“两员”，被派驻到全区56个社区（村）设立的“两员合一”办公室，为居民提供法律服务。

    “西工法院让人民调解员、人民陪审员集于一身，达到一村一社区一‘两员’，成为化解基层矛盾的稳压器，是扎扎实实的第一道防线。实施一年来，这项措施使我们实实在在地得到了实惠。”西工区委常委、政法委书记冯红超在接受记者采访时由衷地感叹。

    诉调对接是核心

    网格管理是方法

    约翰逊在《社会学理论》中说，制度可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种整合在所涉及的社会系统中具有战略性结构的意义。

    在“两员合一、诉调对接、网格管理”工作中，两员合一是前提，诉调对接是核心，网格管理是方法。西工法院把诉调对接、矛盾化解作为重中之重来抓。立案庭庭长戴中周向记者详细介绍了诉调对接的具体操作。

    根据纠纷的难易程度、与群众生活密切程度等因素，西工法院确定了委托调解的案件类型，分别为：离婚、抚养、赡养、继承、析产、相邻权、物业服务、劳务合同、民间借贷等九类案件。对群众起诉到法院的这些案件，法院根据情况先做预立案登记，然后根据当事人所在辖区，委托给“两员”调解，方便当事人就近解决纠纷。

    同时，西工法院规范了案件“出得去”、“回得来”的运转流程。建立了预立案和委托调解工作台账，制作了委托调解函和调解回复函，所有预立案的案件，填写委托调解函后，立案庭定期送到当地司法所，再由司法所组织“两员”进行调解。“两员”调解的期限为两个月，不管调解成功与否，均要填写调解回复函，将案件送回法院。调解成功的，法院出具法律文书；调解不成的，法院转入正式立案。这样做，使案件进出有依据、进出能衔接，防止案件遗漏和久调不决，节省当事人解决纠纷的时间。

    任何系统工作都离不开管理，西工法院对“两员”管理定位在网格二字。

    人民陪审员兼职人民调解员，必然要有更高的要求。戴中周介绍，“两员”都进行了任前法律知识考试，经过选拔培训、任命等系列程序成为“两员”后，被派驻到56个社区（村），全方位接受法院的网格化管理。立案庭负责全面管理，对接法官协助管理。立案庭建立预立案调处、其他纠纷调处、案件陪审、协助送达、协助执行、参加培训的台账。根据辖区划分，合理向各乡办司法所分流案件，对法院委托的案件，司法所及时登记接收，及时分配给社区的“两员”。

    同时，西工法院安排法官直接对接“两员”，每周五下午为特定的对接工作时间，法官要对他们提出的问题进行解答，提供法律帮助，协助“两员”做好调解工作。

    记者在采访期间，在市府院社区目睹了一起健康权纠纷案的调解全过程，感受到这一制度的魅力。

    去年12月9日，30岁的宋峰凌晨下班途中被掉下来的通信电缆剐伤，住院治疗20天。他在咨询律师后感到很绝望，因为聘请律师要钱，诉讼费要交，鉴定时间要等。与某通信公司协商不成时，他就做好打“马拉松”官司的准备。预立案后，该案被分流到市府院社区“两员”李新意手中。在办公室，李新意让双方表述自己的意见后，他掰着手指一项一项地给宋峰计算损失，一边询问公司代理人对其损失是否认可，经过半个小时的调解，双方达到一致，某通信公司一次性赔偿原告2.5万元。下午，宋峰主动打电话给记者说：“我已从公司拿到钱啦，您要好好写一下西工法院，他们真是给我帮了大忙！不是‘两员’的话，我这个案件真不知道要到啥时候才能结束。”其感激之情溢于言表。

    除了诉前调解，“两员”积极承担案件陪审工作，对法院来说不啻是找到了一座“富矿”。西工法院副院长、政治处主任马少先告诉记者，法院对普通民事案件实行“1名审判员+2名陪审员”的模式，原来3名法官半天审一个案件，现在变为3名法官半天可以开三个庭，一定程度上解决了案多法官少、合议庭难组成的尴尬境况。

    “其实，多参加陪审并不是光图补助俩钱的事。”谈起陪审，金谷社区“两员”、洛阳晚报社区记者冀春兰感受颇深：“陪审和调解是紧密相连的，陪审不同案件能触摸到不同的法律知识，在三尺法台小天地上学到的知识，运用到民间调解这个大舞台上去，知识出调解力啊！利用陪审机会来学习法律知识又反哺于基层调解，这种有机组合比单纯培训、上课要强得多，来自‘实战’的经验最管用。照这样下去，我们的素质将有质的飞跃并不是空话，整个西工区将调解高手云集！”

    曙光初现

    交出真心为民的答卷

    如今，西工法院67名“两员”遍布辖区各个社区（村），他们奔走于法院和社区，出现在矛盾的第一线。他们熟知本地民风民情，熟谙人情世故，有些法院不能解决的难题，他们却做得很好。

    “两员”王瑞告诉记者这样一个案例，两户居民因生活琐事闹上法庭，法院委托她进行调解。王瑞经过了解，原来他们是对门邻居，因为性格都太任性，经常指桑骂槐、睚眦必报，互相指责对方侵权，整个楼栋都不能安生。找到“病根”后，王瑞让他们参加社区的集体活动，听传统文化教育，慢慢地，他们感受到了王瑞的良苦用心，成为一对互相谦让的邻居。“如果让法院判决谁有侵权行为，肯定有一方不服，再说，执行也难啊，咱们的法官即使把他们的手强拉在一起，但心里的疙瘩还没有解开，弄不好还会出大事。”王瑞深有感触地说。

    经过一年来的试水，西工法院已交出了一份真心为民、真正将矛盾化解在基层的答卷。法院对适用诉调对接调解的案件不收费用，而且全程指导，当事人也不用聘请律师。根据对去年236起调解成功案件的测算，共为当事人省去诉讼费36.2万元，节省律师费达100万元以上。同时缩短了案件审理周期，减少了当事人奔波之苦。“两员合一”机制实施以来，从当事人起诉到法院出具文书的整个周期来看，通过“两员”调解成功的案件一个月内全部结案，占诉前化解数的81.6%，远远低于6个月的诉讼期限。

    一年来，西工法院对适合调解的九类案件预立案登记分流987件，“两员”成功调解结案236起，成功率为24% ，把纠纷有效化解在了诉前和基层。“两员”陪审案件945件，民事案件陪审率达到83.6%，缓解了法官人数难以组成合议庭的燃眉之急。

    “两员合一”机制的实施，对执行工作帮忙也不小。西工法院执行局局长史克辰对此深有体会。送达难是执行工作的一块骨头。但是“两员”就能开这把“锈锁”。“两员”们都驻扎在各个社区（村），还能利用他们人熟、地熟的优势，帮助法院及时送达文书，及时提供被执行人及其财产的线索，提高执行工作效率。

    在邙岭乡中建社区的一起离婚案件中，被告郑某远在非洲的博茨瓦纳共和国打工，法院多次到家中找不到人，文书无法送达。法院联系到中建社区的“两员”商金英后，她隔三岔五就去被告家中看一看，每次都主动跟法官反馈情况。终于守到过节回家的郑某，不仅成功送达还协助调解，郑某最终同意协议离婚。

    “我们探索‘两员合一’机制，就是想促使内外力量合一，打通基层法院案多人少问题的‘任督二脉’，有效化解基层社会矛盾。我们任重而道远！”赵耀武充满信心地说。

               文章出处：人民法院报2015-1-22 5版 本报记者 冀天福 本报通讯员 杨顺渠 张玉鲁