[案情]

    河南省开封市某区办事处未经文物行政部门同意，擅自在全国重点文物保护单位——开封城墙的建设控制地带内进行办公楼建设，开封市文物公园局于2013年8月21日作出行政处罚决定，对该单位罚款10万元。决定送达后，该单位在法定期限内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，且未履行处罚决定所确定的义务。开封市文物公园局于当年12月18日向该单位送达了《行政强制执行催告书》，但该单位仍未履行义务。开封市文物公园局遂依法向人民法院申请强制执行。申请强制执行的内容为：一、罚款人民币10万元整；二、加处罚款35.4万元整。

    [分歧]

    本案的争议焦点在于文物公园局对某区办事处加处的35.4万元罚款是否应当支持。

    一种意见认为，行政行为本身具有公定力和执行力，当事人逾期不缴纳罚款，是对行政行为公定力和执行力的抗拒和挑战。我国行政处罚法第五十一条已明确规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以加处罚款。加处罚款系当事人不履行处罚决定而依法产生的滞纳金，具有确定的、可执行的内容，无需在行政处罚决定中列明。所以，法院应当支持对办事处加处罚款的申请。

    第二种意见认为，加处罚款本质上是新的行政处罚，而非原处罚决定的延续，行政机关应当依照我国行政强制法第四十五条的规定将不履行可能产生的后果、加处罚款的标准等告知当事人，并履行先行催告程序后方可申请人民法院强制执行。所以，该案文物公园局没有履行告知程序，更没有履行先行催告程序，即申请法院强制执行加处的罚款，不应当支持。

    [解析]

    笔者同意第二种意见，理由如下：

    1.加处罚款应当先行告知

    我国行政处罚法第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定，到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以对其加处罚款。但我国行政强制法第四十五条同时规定，行政机关应当将加处罚款的标准告知相对人，告知其不履行可能产生的后果。“告知”正式成为加处罚款时的前置程序。但是对加处罚款的告知以什么方式作出，各地法院的理解和做法不尽相同，现行法律、司法解释也没有作出明确的规定。

    笔者认为，可以采取并处模式，将加处罚款作为一个条款在处罚决定中予以注明，成为行政处罚决定的组成部分；也可以采用单处模式，在行政相对人逾期不履行行政处罚决定时另行启动加处罚款程序。但两种模式均要求必须告知相对人加处罚款的事项、相应的救济途径等。

    本案中，据以执行的行政处罚决定本身并没有载明加处罚款的内容，文物公园局也没有单独作出加处罚款的决定，仅是在申请人民法院强制执行时，在申请书中首次提出强制执行加处罚款，该加处罚款尽管有确定的、可执行的内容，尽管对行政相对人不履行罚款决定，行政机关可以以加处罚款的方式处罚，但这一系列规定都要符合法律程序，应依法将加处罚款的依据、标准、后果等告知相对人，给予相对人陈述、申辩权利，告知其救济途径，否则就侵犯了行政相对人的合法权益。

    2.强制执行加处罚款要先行催告

    “先行催告程序”是法律对行政机关作出具体行政行为时提出的一项新的程序性要求。2012年1月1日施行的《中华人民共和国行政强制法》第五十四、五十五条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当事先催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，应当提交的材料包括“当事人的意见和行政机关催告情况”。该法第三十五条规定了催告书的内容、当事人依法享有的陈述申辩权等。人民法院审查非诉行政执行案件，应当将催告前置程序作为实质条件之一。

    同理，对于行政机关加处罚款的决定，不管是单处说，还是并处说，从行政机关要求行政相对人缴纳加处罚款之日起超过30日，行政相对人不履行义务的，行政机关都应作出催告书，经催告仍不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。本案中，由于文物公园局在之前的行政程序中未告知行政相对人加处罚款的内容，在申请人民法院强制执行前也未履行催告程序，剥夺了当事人的权利，这也是人民法院对其申请应不予支持的重要原因之一。

    另外，还要说明的是，按照我国行政处罚法第五十一条之规定，加处罚款的数额每日按罚款数额的3%计算，未规定上限。按照这一比例，作为基础的行政处罚决定的罚款数额将在33天到34天之间翻一番。而我国行政强制法的一大亮点就是对加处罚款的数额进行了封顶规定，首次以行政法律的形式规定加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额。这是立法的进步，破解了行政机关滥用强制权的难题，意味着天价加处罚款时代的终结。本案中，文物公园局在法律明文规定“加处罚款数额不得超出金钱给付义务的数额”的情况下，依然向法院提出对办事处加处罚款35.4万元的执行申请，大大超出罚款本身10万元的数额，显然与法不符，自然也不能得到支持。

    综上，文物公园局申请人民法院强制执行前，对行政处罚决定的10万元罚款依法履行了催告程序，提交了相关证明材料，符合程序规定，法院裁定准予强制执行。而文物公园局在作出行政处罚决定时，没有告知相对人逾期不履行将加处罚款以及加处罚款的标准，但在申请人民法院强制执行时为相对人增设了加处罚款的义务。对相对人来说，该义务超出了行政处罚决定确定的义务，是一项新的处罚，其数额又大大超出了罚款本身的数额，且未经催告程序督促相对人自觉履行，故人民法院不予支持。

                                        文章出处：人民法院报2014-8-13 8版  梁坤 郭宝霞