图一：2011-2013年三门峡市两级法院涉诉信访总体情况
图二：涉诉信访案件的程序实体分析
人民法院审判工作的内外因素的相互作用，导致了涉诉信访案件的产生，而涉诉信访案件的恶性循环不但损害了司法的公信力，而且也会导致法律权威的丧失。“打铁还需自身硬”，破解涉诉信访问题，应从审判权运行机制改革入手。为此，河南省三门峡市中级人民法院课题组对审判权运行中的关键节点进行梳理，围绕审判的程序和实体、审判组织形式、审级制度、审理期限等因素，实证分析涉诉信访案件与审判权运行机制本身存在的因果效应关系，并从改革完善审判权运行机制出发提出建议。
一、涉诉信访案件的特点及存在问题
（一）涉诉信访案件的概况
2011年至2013年，三门峡市两级法院涉诉信访案件总数为154件、142件和121件，同比下降7.78%、14.79%（见图一），其中涉民事、刑事、行政、执行案件的信访数量分别为193件、93件、37件、和94件，分别占全部信访案件的46.28%、22.3%、8.87%和22.55%。案件总数呈逐年下降的态势，然而涉诉信访的形式仍然严峻，主要表现在：一是重复访、缠访问题突出。以市中院为例，三年来涉诉信访案件分别为34件、31件、27件，其中涉及信访老户且其案件已经处理达3次以上的案件分别为18件、16件、16件，分别占当年案件的52.94%、51.61%和59.25%；二是组织化信访问题突出。在信访案件中，上访当事人之间出现有组织上访的现象。三是信访行为方式过于激化。信访人一般选择在召开两会期间，领导检查工作等时机，采取打横幅、竖标语、拦车、堵门、堵路等方式干扰正常的生产生活秩序、干扰国家机关正常办公秩序。
（二）涉诉信访案件的审级分析
据笔者统计，以审级制度为视角进行分析，发现涉及一审、二审、一二审和再审的案件占全部民事、刑事、行政涉诉信访案件323件的68.73%、4.64%、18.57%和8.67%。其中涉及一审案件信访的占到近七成，涉及对一二审均不满而信访的占到二成，对二审案件信访比例最低。对再审结果不满而信访的，基本上是因信访而进入再审的案件，基本上逃不出“信访——再审——信访”的怪圈。
（三）涉诉信访案件的审判组织形式分析
据笔者统计，三年来民事、刑事涉诉信访案件中，审判庭采用合议制审理的案件有238件，采用独任制审理的有95件，分别占涉诉信访案件总数的57.07%、22.78%，即是说，采用合议制的审判模式并不利于降低涉诉信访案件的数量，其主要原因是基层法院合议庭基本上“形合实独”，合议庭合而不议，独任化的现象非常严重。
（四）涉诉信访案件的程序实体分析
据统计，因程序因素、实体因素、其他因素而信访的案件分别占到全部信访案件417件的24%、74%和2%（见图二）。因程序因素而信访的101件案件中，民事和执行案件又占到74.26%，其主要信访诉求是证据争议较大、执行措施不当。因实体因素而信访的308件案件当中，民事和刑事案件占到47.73%和25.65%，其主要信访诉求是判决不公、量刑不当。因其他因素而信访的8件信访案件当中，主要反映的是司法作风问题。
（五）涉诉信访案件的审限分析
据笔者调查，因审理执行周期过长或超审限而引起的信访案件有154件，占全部信访案件的36.93%，审理次数3次以上的案件，俗称的“翻烧饼”案件212件，占全部信访案件的50.83%。从调查数据分析，可以得出一个结论：审限越长，涉诉信访案件越多，审理的次数越多，涉诉信访案件越多。
二、涉诉信访案件产生的原因剖析
（一）审判工作中的不足是内因
一是少数审判人员工作作风简单粗暴，引起当事人与法官之间的对立从而引发的信访。法官办案过程中出现态度冷、硬、横、冲，对当事人提出的疑问不耐心解答，引起当事人的怀疑，而引发上访。
二是法院判决书说理性不强、超期审判，“翻烧饼案”引起的信访。有些信访案件的产生，与审判人员就当事人容易引起怀疑的证据采信、法律适用、判决书论理等方面的解释工作做得不到位，与长期没有审理结果，与案件反复上诉、发还等有直接关系，最终导致当事人对案件裁决结果不理解、不信任而出现上访。
三是执行难问题引起的涉诉信访。一方面是现行的执行机制不完善，执行工作往往会遇到地方保护的干扰，导致法院有些判决书成为了一纸“白条”。另一方面是少数法院执行人员素质不高，消极执行，当事人的权益长期得不到保护，引起当事人不满而信访。
四是合议庭独任化，一审案件质量不高引起的信访。一方面有些法官长期不重视学习，不注重裁判技能的提高，导致有些案件质量不高。另一方面正如笔者审判实践中遇到：不少当事人在上诉和信访中就反映，某个审判员就没有开庭审案，某个审判员在庭上坐了一会儿就走了，他怎么能给我下达判决等问题的质疑。
（二）信访人自身原因是外因
一是有些当事人对审判工作不熟悉，诉求过高。虽然有些案件审判权在法院，但是裁判的执行往往涉及其他单位的配合，比如劳动争议案件、拆迁补偿案件、农村土地权益分配案件等。在既有裁判没有得到履行的情况下，当事人会误认为其是法院的判决，就应该找法院解决问题，导致了法院处于一种尴尬的境地。
二是当事人文化素质不高，缺乏基本的法律常识。一方面，在上访的当事人当中，很多都是农民群众，缺乏必要的证据意识、正确的诉讼理念，对诉讼风险认识不足，片面将败诉责任归责于法院。
三是个别当事人谋求上访利益。在很多缠诉、缠访的上访老户中，他们利用现在党委、政府对信访工作的重视，尤其是把信访考核纳入到当地党委、政府的绩效考评当中（有些还实行了信访工作一票否决）的信访形式，利用信访给法院施加压力，威胁、要挟法院。
（三）文化传统等是重要原因
一是“告御状”等传统文化意识的影响。在我国找大官、找清官、告御状思想的影响下，有的当事人经人民法院裁判败诉或者诉求不能得到解决的情况下，往往希望通过找到更高一级机构或者大官来为自己解决问题。
二是法律权威和法律信仰的缺失。我国法律实行的是二审终审制，终审判决具有权威性。但是现实审判实践当中，信访却开辟了一条在法律之外解决法律问题的渠道，不但让一些当事人找到一些可乘之机，还让老百姓对法律丧失了信任感，导致法律权威丧失。
三是信访政策的价值偏离。我国已经初步建立了社会主义法律体系，一切事情都在变得有法可依，但是在目前信访形势下，行政架构内的信访部门或者国家其他党群机关往往会对法院的裁判进行自行评估，甚至否决法院的终审裁判，直接给当事人一种错误的倾向。
三、以审判权运行机制改革为切入点化解涉诉信访的建议
“打铁还需自身硬”，破解涉诉信访难题，要以内因作为抓手，围绕法院审判运行改革这一核心问题做文章，建立起适应司法公正的要求，符合基层法院实践和司法规律的审判权运行模式，对化解涉诉信访难题同样助力重大。
（一）改革基层法院审判组织模式
一要大力推行独任制审判。为克服合议庭独任化现象，按照“审者判、判者审”的原则，在基层人民法院大力推行独任制审判改革。规定基层法院受理的案件，只有重大、疑难复杂的案件以及经过独任审判不能处理的案件才由合议庭进行审理，由合议庭审理的案件数量限定在10%以内，另外90%的案件应由独任审判员独任审判。
二要强化合议庭功能。对试行法院合议庭审理的案件，按照“强化共同阅卷、强化庭审参与、强化集体决议、强化评议析理、强化共同签约”的“五个强化”原则，发挥合议庭成员集体决策功能。要求所有合议庭成员在评议案件时均应对认定事实和适用法律发表意见，不允许进行简单的反对或附和，对有争议的问题，鼓励展开充分讨论和争辩，对合议中的不同意见，如实记入笔录。
（二）改革审判权运行机制
一是实施“主审法官工作室”和“主审法官工作组”等形式的新型审判团队。审判团队施行组长负责制，其他审判员或助理审判员在组长的指导下，采用独任制或合议庭审理案件，参加合议，也可在组长的指令下起草法律文书，办理外出调查、组织质证、召开庭前会议等审判事务；人民陪审员参与庭前准备、庭前调解、委托鉴定、庭前证据交换等工作；书记员负责案件的送达、记录、校对、装订卷宗、归档、庭审笔录上网、裁判文书上网等工作。
二是审判权内部管理上权责统一。明确主审法官对其工作室的全部案件负有直接审判责任，同时，赋予主审法官有直接签发调解书和撤诉裁定、决定诉讼费的退费审批等工作权限，院长、庭长则通过审判流程管理系统对所有案件进行全面监控，通过听取汇报、审核文书等对适应普通程序案件的实体处理进行把关。
三是建立改判发还案件听证制度。二审法院对拟改判或发回重审的案件，由二审主管院长组织一二审主管领导、庭长、承办人召开听证会，交换看法，听取意见，会议记录存入副卷备查。一审法院对二审法院改判或发回重审有不同观点的，二审法院合议庭应当重点就一审法院提出的意见或建议重新进行合议，仍拟发回重审的报审判委员会决定。
（三）改革审判权监督制约机制
一是建立定期业绩量化考核机制。审管办负责对业务庭法官的日常管理、案件督办、绩效考核工作，定期对每名法官工作组的审判任务完成情况逐项量化统计，排出名次，对量化结果通报、讲评、总结。
二是建立重点节点监控机制。针对审判等重要敏感岗位的各个环节，重点监管立案、审理，委托鉴定，宣判，裁判文书送达，执行，中止，卷宗等环节，查找易发多发违法违纪案件的风险点，确定风险等级，制定相应的防范措施，完善监督机制，落实防范责任，从制度上、机制上最大限度地遏止违法违纪案件的发生。
三是加强廉政建设，落实责任追究。对收到的举报线索，一件一件核实，查办结果要向举报人反馈；对信访案件当中发现的司法腐败现象，不怕揭短、不怕家丑外扬，切实依据党纪、法律追究相关干警的责任，不姑息不手软。
（四）完善相关配套机制
一是强化审限监管治理隐性超审限。强化审判流程内节点监控，对临近超审限案件进行审限预警；逐月公布各庭及每个法官案件平均审理时间，最大限度压缩办案周期；开展隐性超审限专项治理活动，延长、扣除、中止审限一律由一把手审批；对立案拖延、上诉案件卷宗移送拖延、宣判后裁判文书送达拖延等问题进行专项检查，定期通报；对查实的隐性超审限案件，视同一般超审限，一律交监察部门严肃问责。
二是建立案件评查长效机制。建立二审承办法官对所审理案件的一审裁判文书进行全面评查机制；定期组织审判经验丰富的法官对两级法院案件卷宗、裁判文书、重点案件、庭审情况进行评查；定期召开发回改判案件听证会及讲评会，对法官审判执行工作中的问题和不足进行总结讲评。坚持开门评查。定期邀请人大代表、政协委员、媒体记者、专家学者、普通群众等社会各界参与案件评查、观摩庭审，实现外部监督与内部监督、专业评查与社会评查的有机结合。
三是案件审理执行工作中，释理明法，做好调解，从细节做起。立案过程中，凡是属于法院受案范围的，应立当立，对当事人的疑问要及时予以答复和解释，对立案当事人需要提供的材料要解释明确和具体。审理过程中，加强对当事人的指导和诉讼风险告知，防止当事人因缺乏法律知识或者表述不足而败诉，缩短案件的审理周期，提高办案效率。
（课题组成员：贾建兵 陈三奇 王利荣 赵 琳 刘 冰）
文章出处：人民法院报2014-5-1 8版
