非诉行政案件审查是法院行政审判庭的一项重要工作，也是行政机关作出的处罚决定能否得到法院强制执行的关键环节。通过对非诉行政案件审查中存在问题的汇总，发现被处罚主体是否适格，也就是被处罚主体是否正确的问题是众多行政机关作出处罚决定时存在的突出问题。对此有必要进行研究，谈一下自己的看法。

    一、被处罚主体适格的意义。　

    被处罚主体在行政执法中外在表现可以说纷繁复杂，不同性质的被处罚主体又有不同的表现形式，所以确保被处罚主体资格是否正确具有重要意义：

    第一，被处罚主体适格与否直接关系被处罚案件的合法性。一旦认定不清或者认定错误，整个行政处罚就不具有合法性，必然导致在行政复议时被撤销或者行政诉讼中的败诉。即使在当事人不提起行政复议或者行政诉讼的情况下，其申请法院非诉执行，也不会得到许可。如：某甲开办一名为黑蚂蚁的ktv，因没有办理卫生许可证，县卫生局对其作出行政处罚，将某甲开办的黑蚂蚁店名作为被处罚主体，处罚决定生效后，当事人没有履行义务，县卫生局申请法院非诉执行。经审查，某甲开办的黑蚂蚁ktv并没有进行工商登记，所以应以业主（开店者本人）作为被处罚对象。县卫生局做出的处罚决定主体是错误的，法院没有支持其申请非诉执行的请求。

    第二，被处罚主体适格与否将影响适用法律条款的正确性。同一种违法行为，对个人还是单位在适用法律条款及承担责任上是有区分的，处罚额度有可能相差巨大。如《中华人民共和国消防法》第六十条规定“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；（二）损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的；（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；（五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的；（六）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的；（七）对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的。个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。”如果此类案件该认定单位为被处罚人的，错认定个人为被处罚人，罚款数额可相差100倍，不仅起不到处罚的效果，还造成处罚主体不合法。

    第三，被处罚主体适格与否将直接涉及被处罚主体的利益。一个行政处罚决定一经作出，就要求当事人在法定的时间内予以履行，如果当事人认为自己不应是行政处罚决定书上认定的被处罚人，那必然要通过行政复议或行政诉讼渠道来维护自己合法的权益，增加当事人精神上或物质上的负担。

第四，被处罚主体的错误认定，还将严重损害国家行政执法的严肃性和公正性，影响行政执法的效率，增加执法成本。有些案件当事人在收到处罚决定书时就发现行政机关作出的被处罚主体错误，但就是不提异议，当行政机关提出非诉执行时，当事人突然向审查的法院提出异议，法院经审查发现当事人提出的异议正确，行政机关作出的处罚决定不但得不到执行，还损害了行政执法的严肃性。

    因此，被处罚主体适格问题对于行政执法具有重要的现实意义和法律意义，是保证行政执法公平、公正、合理的前提。

    二、被处罚主体适格的要求。　

    目前，我国的行政诉讼一般只局限于特定行政相对人，根据《行政诉讼法》第二条规定：“ 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”作为行政诉讼原告提起诉讼必须基于具体行政行为，即特定行政相对人，而对普通行政相对人一般无诉权。这就说明了被处罚主体必须是具体行政行为的相对方，而非具体行政行为的无相关人员。因此被处罚主体资格适当，应体现以下要求：

    第一、适格的被处罚主体必定是具备法定资格的公民、法人和其他组织；

    第二、适格的被处罚主体参与行政法律关系必须是基于一定的法律事件或行为；

    第三、适格的被处罚主体必须是具体行政行为的相对方。

    在具体对某一违法行为实施具体处罚时还应注意做到以下几点：

   （1）适格的被处罚主体应认定为公民的，不得错认成法人或其他组织；

　 （2）适格的被处罚主体应认定为法人或其他组织的，不得错认成法定代表人、负责人或其他公民。

   （3）适格的被处罚主体应认定为法人的，不得错认成其他组织。

   （4）法律规定无需承担行政责任的，不能由其承担责任。如《行政处罚法》第二十五条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。”第二十六条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚。”

    三、被处罚主体适格的种类

    2013年1月1日起实行的《民事诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”根据《民事诉讼法》、《民法通则》、《行政处罚法》及相关法律规定，被处罚主体适格包括以下内容：

    第一、实施行政处罚时以“公民”为处罚对象的有。自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等。如：最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第43条“个体工商户、个人合伙或私营企业挂靠集体企业并以集体企业的名义从事生产经营活动的，在诉讼中，该个体工商户、个人合伙或私营企业与其挂靠的集体企业为共同诉讼人。”，第45条“个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害的，其雇主是当事人。”，第46条“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。”，第47条“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。全体合伙人可以推选代表人；被推选的代表人，应由全体合伙人出具推选书。”， 第49条“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”

    第二、实施行政处罚时以法人为处罚对象的有。所谓法人是指依法登记领取法人营业执照的组织。《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第41条“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。”，第42条“法人或者其他组织的工作人员因职务行为或者授权行为发生的诉讼，该法人或其组织为当事人。”，第50条“企业法人合并的，因合并前的民事活动发生的纠纷，以合并后的企业为当事人；企业法人分立的，因分立前的民事活动发生的纠纷，以分立后的企业为共同诉讼人。”，第51“企业法人未经清算即被撤销，有清算组织的，以该清算组织为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。”　

    第三、实施行政处罚时以其他组织为处罚对象的有。2013年1月1日起实行的《民事诉讼法》第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。

    四、实践中被处罚主体适格问题容易混淆的几种情况：

    在日常的行政处罚中往往会出现以下被处罚主体适格问题的认定差错：

    第一是，往往会将处罚时以“公民”对待的情况认定为单位，这类主要指个体工商户、个人合伙等。就个体工商户来说，多将个体工商户的字号名称作为被处罚人，这与法律规定是不同的。按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第46条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。因此对个体工商户的处罚，正确的表述应当是：“被处罚人：××，×××店经营者”。如果营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，应以业主和实际经营者为共同被处罚人，表述应当是：“被处罚人：××，×××店经营者，被处罚人：××，×××店实际经营者。”

    就个人合伙来说，《民法通则》第三十三条规定：个人合伙可以起字号，依法经核准登记，在核准登记的经营范围内从事经营。并且《民法通则》将个人合伙也归入了公民和自然人一章进行规范和调整。所以对个人合伙进行处罚是，也应认定个人合伙的性质，应以个人为被处罚对象的不能以个人合伙的名称作为被处罚对象。

    再一种情况是：行为人（个人）违法行为的实施时间先于取得法人资格的时间，该违法行为处于继续状态的，在法人存续期间发现并实施处罚，适格的被处罚主体应认定是行为人个人而不是法人，因为从表面看，是法人机构存在违法状态，而事实上其事后是否取得营业执照，是否具有法人资格，都不影响违法行为发生时的状态，该违法行为依旧应当由行为人或是直接责任人按照公民或个人性质进行处罚，而法人并不是此时的适格被处罚主体。

    第二，适格主体应当归为单位（法人）的却认定为个人。如属于法人性质的一人公司，它是公司的一种特殊形态，是一个独立公司法人，不能因为其所表现形式为一人，就当作个人处理；还有随着新型的连锁店、加盟店的出现，其形式也会因其连锁、加盟的性质不同，而分属于不同性质的被处罚主体，如加盟连锁形式之一的特许连锁,又称合同连锁或特许加盟连锁,它是以合同为基础的连锁方式,即连锁店把自己经营的商品(包括商标,商号等)以合同的形式授予各加盟店,让其拥有规定区域内的经销权,而各加盟店则需向总店交纳一定的营业权使用费,并承担规定的义务。这种加盟店既可以是企业法人也可以是个体户，实践中这类案例逐渐增多，所以在处罚是要注意分清，不能混淆，要认真核准其营业执照上的企业性质来认定适格的被处罚主体性质。

   第三，将不具备作为被处罚主体资格的其他组织作为适格被处罚主体来处罚。在这里要按照其他组织的含义及其特征进行认定，如若不符合其他组织的上述内容及特征，就不能作为适格的被处罚主体。

   除上述情况以外，类似的情况更多也可能存在公民、法人、其他组织之间及他们相互之间中，情况千差万别，应当注意鉴别。