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执行不能案件退出模式演变脉络

(本文是最高人民法院2018年度执行研究课题的阶段性成果)

  发布时间:2019-08-05 17:45:50


课题名称:执行不能案件认定及退出机制研究

课题编号:ZGFYZXKT201806A

课题组成员:于东辉、李志增、刘祖一、魏磊、郭红伟、李冰、王明振、苏春慧、鲁维佳

联系人:郭红伟,18595677631;李冰,18595677633

电子邮箱:zzszyyjs@163.com

一切现有制度的设计都离不开历史的积淀。正确梳理评价执行不能案件退出模式的演变历史,可以为强制执行立法中执行不能案件认定和退出模式的制定提供有益借鉴。课题组认为,我国执行不能案件的退出模式经历了三个阶段的发展,退出模式也逐渐从分散走向统一,从混乱走向规范。

第一阶段:执行不能案件退出模式的各自探索

该阶段主要从1998年到2007年,大约10年时间。1998年,最高人民法院出台的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行工作规定》)首次出现了“无财产可供执行”、“无财产清偿债务”的表述,该规定也第一次明确对被执行人确无财产可供执行的案件法院应当依照民事诉讼法的规定裁定中止执行。中止执行的立法本意是在执行过程中,若出现了法定事由或者其他特殊情况,将执行程序予以暂停,待执行阻却事由消失后,再继续执行程序。但该规定对长时间无法恢复执行的无财产可供执行的案件该如何处理未予以明确,大量无财产可供执行的执行不能案件裁定中止后“进退两难”,形成了大量的“执行积案”。按照司法统计的要求中止执行案件既不算结案,也不算积案,作为未结案件像“铆钉”一样牢固地“铆定”在执行法院的案件登记簿和统计表上,5年、10年、15年甚至于更长时间清结不了,成了压在人民法院头上的“一座大山”。[1]据统计,截至20071231日,全国共有无财产可供执行的案件400多万件,基本相当于全国法院两年执行收案的总和。[2]在这一阶段,由于对无财产可供执行的执行不能案件如何处理缺乏统一性的规范,全国各地法院为了甩掉沉重的积案包袱,围绕无财产可供执行的执行不能案件如何退出进行了积极探索。

1.尝试债权凭证制度

债权凭证又称再执行凭证,是指执行法院实施强制执行无效果时,依申请发放给申请执行人,用于证明申请执行人对被执行人尚享有债权的权利证书。申请人申领债权凭证后,执行程序终结。申请执行人(债权人)一旦发现被执行人(债务人)有履行能力时,可持收执的债权凭证申请执行法院再予强制执行。[3]债权凭证制度首先在江苏常州市中级人民法院实行,[4]该制度主要是参照我国台湾地区的做法[5],也是实践中推广较多的执行不能案件退出模式。如浙江[6]、云南[7]、海南[8]、陕西[9]、贵州[10]等地都对该制度进行了积极的尝试。债权凭证制度,在程序上保护债权人的请求权,从而达到保护实体权益的目的。实践中,一些法院规定债权凭证除了依当事人申请发放外,法院还可以依职权发放。但由于一些法院为了结案突击、片面、滥发债权凭证,导致在实践中债权人自愿申领和人民法院依职权发放的比例严重失衡,使得社会上当事人对债权凭证的发放表示不满。[11]

2.把中止执行作为结案方式

该阶段,有的法院为追求结案率,规避中止执行不算结案的规定,出台内部规定将中止执行作为结案。如上海市高级人民法院20042月发布施行《关于基层人民法院执行案件流程管理的办法(试行)》第25条规定:“执行结案的方式:()不予执行;()执行完毕(自动履行,强制执行)()中止执行;()终结执行;()执行和解;()其他。”有的法院则采取中止执行向终结执行过度机制,即中止执行满一段时间可作结案处理,如云南省高级人民法院200611日起施行的《关于规范执行工作指导意见(试行)》规定:“中止执行超过一年仍无条件恢复执行的,债权人可申请领取债权凭证,不申请的,可视案件实际情况报请结案。”有的法院则规定案件第二次被裁定中止可报请结案,如广东省高级人民法院200811日起实施的《关于中止执行案件恢复执行的规定(试行)》第18条规定:裁定中止时未作结案统计的案件在恢复执行后,因仍未发现被执行人可供执行的财产,或者发现的财产处理完毕仍不能偿还全部债务,或者双方当事人达成和解协议,可以裁定中止执行并作结案统计。恢复执行案件因其他情形裁定中止执行的,不得作结案统计,但应当计算工作量。中止执行作为执行不能案件的退出模式,既背离了法律关于中止执行的立法本意,也容易造成中止执行的滥用。案件中止执行以后,该恢复执行的得不到及时恢复,申请执行人的抵触情绪难以得到化解。

3.一个执行依据分次立案

一个执行依据分次立案是指法院根据申请执行人每次申请执行立案时所能提供的被执行人可供执行的财产或财产线索情况,将一个执行依据分数次立案予以执行。如陕西高院对该模式进行了积极尝试。[12]在申请执行人无法提供被执行人财产线索或明知被执行人无履行能力的情况下,就一个执行依据进行分次立案,法院可以集中精力执行有财产的案件。但该模式超出了我国法律的界限,更接近国外做法,在实践中争议较大。

4.尝试执行申请登记凭证制度

执行申请权登记凭证是指法院受理申请执行人强制执行请求、记载法院强制执行经过和结果的法律文书。尝试该模式的主要是深圳中院,如深圳中院在2002年出台的《执行案件流程管理规定(试行)》规定,申请执行人申请人民法院强制执行应当首先进行执行申请权登记。在立案阶段,对于以金钱给付类案件,申请执行人因找不到被执行人、明知被执行人没有可供执行财产而自愿申请登记的,发给《执行申请权登记凭证》。申请执行人发现被执行人有可供执行的财产时可持《执行申请权登记凭证》申请法院查证控制财产,法院不再进行申请时效的审查。该制度的核心在于突破了传统执行立案方式一经申请就启动执行程序的做法,代之以区别情况、分流案件,使一些从立案时即可以确定为“死案”的案件不再进入执行程序,充分节约司法资源。[13]但是执行申请登记凭证制度改变了执行时效,背离了法律关于强制期间的规定,在实践中争议也较大。

5.拓宽终结执行适用范围

针对这一时期终结执行的被执行人对象仅限定为自然人,非自然人无法终结执行的问题,部分法院开始探索拓宽终结执行的适用范围。如浙江省温岭市法院从1999年开始在执行程序中试行“法人终结执行制度”。[14]江苏省高院2006年出台的《关于正确适用终结执行制度若干问题的意见(试行)》规定了3种非自然人可以终结执行的情形:(一)被执行人确无可供执行的财产,申请执行人同意人民法院终结执行;(二)被执行人已被工商行政管理部门吊销营业执照,确无可供执行的财产,也无其他义务承担人;(三)被执行人为法人或其他组织,确无可供执行的财产,已裁定中止执行5年以上。

6.尝试把终结本次执行程序作为结案方式

该阶段部分法院开始尝试对无财产可供执行的执行不能案件以终结本次执行程序退出。如北京市法院[15]2005年,海南省法院[16]和陕西省法院[17]2006年开始试行终结本次执行制度。其中,陕西省高级人民法院出台的《关于无财产可供执行的中止执行案件退出程序操作办法(试行)》规定:凡因被执行人确无财产可供执行而中止执行期限满两年以上,经查证被执行人在短期内没有执行条件的,可裁定终结本次执行程序。

该阶段退出模式的主要特征:第一,法律依据不明确。由于该阶执行程序诸多环节的立法都处于空白状态,各地法院面对大量的无财产可供执行的执行不能案件,在借鉴域外经验的基础上并结合执行实践进行了大胆探索。也正是因为立法滞后,各地处理对执行不能案件的理解存在分歧,即使是采用同一退出模式各地法院对结案标准的把握也不统一,并且缺乏退出后的救济措施。第二,以“清理积案”为主要目标。该阶段这一退出模式主要是为了应对执行不能案件“出口”不畅问题,缓解执行积案给法院工作带来的压力。实践中,一些法院或者执行员片面追求结案率,滥用执行不能退出模式,导致大量的案件仅仅是形式上从执行程序中退出,实质上仍未退出。第三,案件管理不规范。该阶段并未明确执行不能案件以中止执行、终结本次执行程序退出后在司法统计中如何归类,各地法院对中止执行和终结本次执行是否作结案处理做法不一,造成执行案件底数不清,尤其是在对“执行积案”进行清理的情况下弊端更为突出。此外各地法院对案件的管理标准把握也不一致,执行不能案件退出后管理上较为混乱。

第二阶段:执行不能案件退出模式的初步统一

该阶段主要从2008年到2013年,大约6年时间。2008年,中央政法委、最高法院出台的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》(以下简称《清积标准》)总结了各地法院处理执行不能案件的经验和做法,首次从政策层面对终结本次执行程序进行了肯定,明确了对穷尽财产调查措施后认定为无财产可供执行的案件可以“终结本次执行程序”结案。在 2009615日召开的全国高级法院执行工作座谈会上,最高人民法院副院长江必新又进一步要求,各级法院应当尽快建立常态无财产执行积案退出机制,即在严格条件和程序的前提下,对确无财产可供执行的案件终结本次执行程序,作结案处理。[18]由于全国性政策性文件的出台,终结本次执行程序逐渐成为执行不能案件退出的主要途径,执行不能案件退出方式得到初步统一。

该阶段执行不能案件退出模式的主要特点:第一,退出方式相对规范。与其他执行不能案件的退出模式相比,终结本次执行程序明确了在执行不能案件退出前,法院除了要对申请执行人提供的财产线索进行核实外,还要依职权采取财产调查措施。第二,终结本次执行程序适用标准不明确。该阶段,由于对终结本次执行的适用条件缺乏细致的规定,实践中各法院对“穷尽财产调查”标准把握不一致,导致案件质量参差不齐。第三,终结本次执行程序案件恢复机制不畅。该阶段,对于案件终本后恢复的条件和程序缺乏明确的规定,案件退出后当事人缺乏有效的救济途径,导致部分应当恢复的案件不能及时得到恢复,引发了大量的执行信访。对于案件恢复执行后是否要重新立案号也未明确。第四,终结本次执行程序案件管理不到位。该阶段对于终本案件与新收案件交叉管理,案件终本后通常还由原来的执行员负责,新旧案件叠加导致执行员手里的案件越积越多,严重影响了执行效果,也容易引发执行不规范行为。

第三阶段:执行不能案件退出模式的规范化

该阶段从2014年开始至今,这一阶段,执行不能案件退出模式进入规范化发展历程。一是终结本次执行程序正式上升为司法解释,并得到细化。2014127日,最高人民法院出台《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》(以下简称《执行立案结案意见》),将终结本次执行程序正式作为执行案件的结案方式。201524日实施的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)首次以司法解释的形式确立了终结本次执行程序制度。2016121日施行的最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》,对终结本次执行程序制度做了进一步细化规范。二是执行不能案件的另一退出方式“终结执行”得到细化。这一阶段前后,通过2012年修订的《民事诉讼法》和2014年的《执行立案结案意见》,以“终结执行”方式结案的执行不能情形被细化为6种。三是执行案件转破产程序正式确立。2015年《民事诉讼法解释》第513-516条首次对执行案件转破产程序进行了规定,从制度上打通了执行不能案件进入破产程序的通道。2017年,最高人民法院又出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》,对执行转破产程序的相关问题进行了细化,进一步规范了执行案件与破产程序的衔接。上海高院、江苏高院等地方法院也相继出台了执转破工作规程。至此,执行转破产工作在全国各地法院全面铺开。

该阶段执行不能案件退出模式的主要特点:第一,执行不能案件的退出机制更加规范。一系列立法、司法文件密集出台,明确了“执行不能案件”的认定标准和退出程序。第二,执行不能案件的配套制度日趋完善。进一步明确了执行不能案件退出后的恢复机制和救济制度、监督机制、管理机制。第三,“立审执破”的衔接机制初步建立。特别是执行案件移送破产审查制度的建立,为执行不能案件从执行程序有序退出打开了另一通道。

执行不能案件退出模式的长期探索为即将出台的强制执行法的制定提供了丰富的立法实践,笔者相信,强制执行法的出台必将进一步推进执行不能案件退出模式的规范化发展。


[1]董振国:《健全我国民商事执行案件进入退出程序研究》,载《执行工作指导》2006年第4辑,第77页。

[2]江必新:《在全国高级法院执行工作座谈会上的讲话》,载《执行工作指导》2009年第2辑,第14页。

[3]江必新主编:《强制执行热点问题新释新答》,人民法院出版社2010年版,第474页。

[4]郭兵主编:《法院强制执行》,人民法院出版社2007年版,第568页。

[5] 我国台湾地区《强制执行法》第27条规定,债务人无财产可供强制执行,或虽有财产经强制执行后所得之数额仍不足清偿债务时,执行法院应命债权人于一个月内查报债务人财产。债权人到期不为报告或查报无财产者,应发给凭证,交债权人收执,载明俟发见有财产时,再予强制执行。参见《台湾地区强制执行法》,载《强制执行指导与参考》2002年第 1 辑,第 467 页。

[6] 2001316日浙江省高级人民法院颁布了《关于执行中实施债权凭证制度若干规定(试行)》,这是全国第一个较为规范的债权凭证制度。

[7] 20011025日云南省高级人民法院出台了《关于执行中实施债权凭证制度的规定(试行)》。

[8] 2001106日海南省法院正式实施债权凭证制度,后来出现滥发凭证现象,2006年被废止。参见袁晶:《论无财产可供执行案件终结执行制度的完善——以海南省法院无财产可供执行案件为样本》,载《行政与执行法律文件解读》2016年第3辑,第104页。

[9] 2001 1126日陕西省高级人民法院出台了《关于全省各级人民法院在强制执行程序中实施债权凭证制度若干问题的规定(试行)》。参见田平利:《关于如何从整体上解决无财产可供执行案件问题的调研报告》,载董振国主编:《强制执行流程导论》,人民法院出版社2010年版,第164页。2003415日陕西省高级人民法院开始试行《关于实施债权凭证制度若干问题的暂行规定》,载西安市中级人民法院网:http://xazy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2008/05/id/1586026.shtml,于201956日访问。

[10] 20026贵州省高级人民法院出台了《关于在执行程序中实行债权凭证制度的规定(试行)》。参见金黔:《贵州省法院推行债权凭证制度》,载20020609日《贵州日报》01版。

[11]田平利:《关于如何从整体上解决无财产可供执行案件问题的调研报告》,载董振国主编:《强制执行流程导论》,人民法院出版社2010年版,第164页。

[12]董振国主编:《强制执行流程导论》,人民法院出版社2010年版,第151页。

[13]王戈:《建立执行申请权登记制度之设想》,载四川成都高新区人民法院编:《司法之理性与技巧》,人民法院出版社2007年版,第180页。

[14] 董兆洪主编:《民事执行调查与分析》,人民法院出版社2005年版,第219页。

[15] 北京市高级人民法院课题组:《关于进一步规范终结本次执行程序的调研报告》,载《执行工作指导》2012年第3辑,第225页。

[16]袁晶:《论无财产可供执行案件终结执行制度的完善——以海南省法院无财产可供执行案件为样本》,载《行政与执行法律文件解读》2016年第3辑,第105页。

[17] 田平利:《关于如何从整体上解决无财产可供执行案件问题的调研报告》,载董振国主编:《强制执行流程导论》,人民法院出版社2010年版,第166页。

[18]赤峰市中级人民法院:《江必新在全国高级法院执行工作座谈会上强调 推进集中清理执行积案活动科学发展》,载赤峰市中级人民法院网:http://cfzy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2009/06/id/1000443.shtml,于201956日访问。


 

 

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