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论执行不能案件退出后的衔接管理机制构建

(本文是最高人民法院2018年度执行研究课题的阶段性成果)

  发布时间:2019-08-05 17:42:39


课题名称:执行不能案件认定及退出机制研究

课题编号:ZGFYZXKT201806A

课题组成员:于东辉、李志增、刘祖一、魏磊、郭红伟、李冰、王明振、苏春慧、鲁维佳

联系人:郭红伟,18595677631;李冰,18595677633

电子邮箱:zzszyyjs@163.com

执行不能案件经认定并退出后,并不意味着案件从此被“束之高阁”。如何有效管理好这部分数量庞大的案件,构筑起“有进有出”的常态化双向通道,使得执行不能案件不因时间的推移而大量沉淀积压,进而促进执行工作良性循环,才是处置执行不能案件的长久之策,也对实现“切实解决执行难”目标具有关键性意义。

一、执行不能案件退出后衔接管理机制构建的合法性依托

执行的应然目的是完全实现申请人的全部执行请求。执行的应然边界是生效法律文书的裁决内容。据此,只要执行依据内容未能得到完全实现,则执行活动就不应该停止,除非身为被执行人的公司破产,或自然人丧失民事行为能力且无权利义务继受主体。[1]但执行实践中,被执行人履行能力的差异性决定了即使法院穷尽调查和执行措施,仍会有部分案件无法完全执行到位,即未能达到执行的应然边界。为了避免案件积压,上述案件虽以终本或终结方式退出执行系统,但在执行的应然边界与实然边界间仍存在着较大差距。执行应然边界与实然边界的“间隙”决定了,被执行人仍负有偿还债务的义务,申请执行人仍有主张债权的权利,法院亦有查询被执行人财产的职责,这是执行不能案件退出后衔接管理机制构建的合法性依托。[2]

二、探索执行不能案件“休眠”期间的有序管理

执行案件被认定为执行不能后,无论结案方式如何,案件都将退出执行办案系统,进入无有效执行措施的“休眠”状态。但“休眠”程序的开始并不意味着执行程序的终结,对此类案件进行有序管理仍不可或缺。

(一)强化对“休眠”案件的单独、分类管理

1.实行从原承办人手中剥离的单独管理

原有执行案件结案后,原承办人不再负责该案的管理,而是由专门人员,借助与执行查控系统相连接的执行不能案件“休眠”库进行专门集中管理,从而有效避免执行人员“背着老案办新案”所造成的案件积压现象。在确定管理人员后,系统即向申请执行人及被执行人自动推送短信通知,告知管理人员姓名及联系方式,便于案件后续沟通与处理。

2.实行类别差异化管理

(二)持续“捕捉”执行线索

1.执行法院分类跟进

执行程序是一个持续的动态的过程,故管理方所在的执行法院,理应根据“休眠”案件的不同类别,有针对性地持续进行执行线索的查找。

1)针对无财产可供执行的“休眠”案件:鉴于查找被执行人财产线索对该类案件的执结起着关键性作用,无财产可供执行的“休眠”案件宜统一由负责网络查控的执行指挥中心负责管理。在查找执行线索过程中应注意:通过信息化技术,借助网络执行查控系统,由系统自动控制,预先设定好查询的起止日期,于进入“休眠”库五年内每六个月进行一次自动查询,一经发现满足可供执行财产,系统立即向执行法官发送短信提醒,敦促其及时采取后续查封、扣押等执行措施,与此同时,将查询结果和执行法官联系方式通过弹屏短信、小程序等形式自动推送给申请执行人,强化其对执行过程的监督。

2)针对有财产无法处置的“休眠”案件:鉴于甄别案件财产是否符合处置条件的判断为其主要工作内容,此类案件宜由重新组建的员额法官带领下的执行团队进行管理。在查找执行线索过程中应注意:一是由管理人员组成合议庭,对基于政策、市场等原因,原有财产待处置状态是否发生变化,恢复的处置条件是否具备进行审查、判断,并将判断结果和执行法官联系方式自动推送给申请执行人。一旦发现条件具备,即按照有财产可供执行案件处理流程采取后续强制执行程序。二是积极查找其他可供执行的等值财产,助推申请执行人合法权益的早日兑现。三是创新“自选动作”,努力拓展财产处置手段和方式,探索通过现状处置(如小产权房)、限期瑕疵补正(如当事人向有关部门缴纳罚金或税款后补办手续)、部分限权处置(如适当打破“房随地走”、“地随房走”的捆绑转让模式,允许房地异主)和强制收益管理(如对难以拍卖的厂房、矿区等,选取管理人管理该项财产收益,并以该收益清偿债务)等方式,结合瑕疵财产的类型、瑕疵程度、瑕疵形成原因等具体情形,积极探索便捷高效的处置方式。

3)针对行为执行不能“休眠”案件:鉴于此类案件能否执结的关键在于查找被执行人下落及其履行意愿,宜由执行实施团队进行管理。在查找执行线索过程中应注意:一是通过协助配合单位积极查找被执行人下落。如通过公安机关或申请执行人获取被执行人生活轨迹,及时查证落实。但法院不再线下主动调查被执行人行踪。二是通过罚款、拘留等间接强制执行措施的采取,给被执行人内心带来威慑,督促其积极、主动配合履行。

2.申请执行人主动提供

尽管申请执行人查询能力有限,但作为主张权利方,应鼓励其发挥最大主观能动性,积极寻找被执行人财产,为法院提供有效执行线索。且由债权人及其代理人对债务人财产进行调查是域外国家和地区发现可供执行财产的主要手段。鉴于申请执行人具有积极查找执行线索的天然动力,因此,可以不必要求其定期汇报,而是鼓励其随时发现、随时向执行法院汇报。

3.要求被执行人定期申报

作为案件义务负担方的被执行人,具有逃避履行责任的天然动力,且随着时间的推移,已被认定为执行不能案件的被执行人可能重新具备履行可能性,执行不能转变为执行可能。但趋利避害是理性人的重要属性,因此,应要求被执行人定期向法院报告财产,报告期限与法院定期查询期限一致,均为六个月。执行法院应加强对其申报线索的监督核查,如发现被执行人存在刻意隐瞒财产、虚假申报等行为,则根据相关规定作出罚款、拘留等惩戒。

(三)对被执行人失信惩戒措施的持续运用

被执行人负有履行生效法律文书确定义务的总体义务。虽然执行不能案件退出执行程序后,案件进入“休眠”阶段,但被执行人的履行义务未被免除,加之被执行人对自己的财产状况、履行能力最为了解,强化对被执行人拒不履行的惩戒就成为推动案件执行进程最为有效、最为经济的手段。因此,课题组认为,无论被执行人是否存在生活困难和执行不能的具体原因,均应将其列入失信被执行人名单,限制其高消费、限制其出境;对行为执行不能案件的被执行人,亦需采取罚款、拘留等强制执行措施,严重的仍可以拒不执行判决、裁定罪追究刑事责任。

三、探索执行不能案件的“苏醒”机制

(一)建立先核查、后控制、再立案的三步走苏醒机制

执行不能案件“休眠”后,如再次查找到被执行人的信息和财产线索,不宜直接立案,恢复执行,应该先核查控制,再立案。如果一提供线索就先立案,一方面,在线索查证不属实时,还要再次终本,从而形成无效益立案,浪费司法资源;另一方面,如果线索属实,容易打草惊蛇,增加“苏醒”过程中被执行人转移财产的风险。因此,课题组认为,“苏醒”机制应分三步:第一步,对线索进行核查。第二步,核查属实的,对财产或人身先行控制。第一步和第二步可以同时完成,具体设计如下:针对财产线索,应优先通过网络查控系统进行核查控制;网络查控系统无法核查控制的,应在48小时内进行现场核查控制。针对被执行人生活轨迹、藏匿地址等人身线索,应立即采取核查控制措施,提升时效性。针对涉及公司经营是否好转等专业性较强领域的线索,如执行法官无法自行判断,可引入审计公司等第三方力量协助,借助“外脑”提升审查判断能力。第三步,甄别是否立案。经核查,线索不属实的,不予恢复执行;经核查,线索属实,但属于财产已被查封无剩余价值等暂时无法处置或无益处置情形的,应当采取查封、冻结等控制措施,暂不予恢复执行;经核查,线索属实且具备执行条件的,裁定恢复执行。此处需要注意的是,对案件是否“苏醒”审查判断的主体,既可以是各“休眠”库中对应管理员,亦可由其他熟悉审查规范、能够独立对执行线索做出审查判断的执行法官担任。

(二)恢复执行后的分类处理

恢复执行程序的启动并不意味着对生效文书所确定义务的全部兑现。对于恢复执行后,被执行人履行完毕的,应以执行完毕方式结案,案件退出“休眠”库;对于履行一部分,尚没有完全执行到位的,或由于履行条件不足无法执行的,在穷尽执行措施后可以再次终本。

(三)5年终本期限不因恢复执行而中断或延长

由于终本案件在恢复执行后还可以终本,这就产生一个问题,即五年的终本期限是否中断或延长。课题组认为,执行不能案件虽然可以多次终本,但五年期限不能中断或延长。首先,从执行法官角度来看,5年的查控和“休眠”管理期限极大增加执行法官工作量,如允许这5年期限不断延长,则将进一步加剧案多人少矛盾。第二,从执行案件性质分析,虽然多次恢复执行又多次终本,但执行依据始终是同一生效法律文书,后续恢复执行案件与第一次终本案件属于同源。同一生效法律文书的定期查询以5年为限更为合理。第三,从立法目的而言,设定5年期限直接体现了现有司法资源与执行能力的有限性。立法原意更接近执行案件终本后仅有5年的定期网络查询时间,不因恢复执行而中止或重新起算。如每次恢复执行都重新起算5年,将导致案件长期无法退出执行,处于不稳定状态,不利于执行工作的健康开展。第四,从保障申请人利益角度研究,5年定期网络查询的设置是在有限的司法资源条件下为了最大限度保护申请执行人权益。如单个案件无限延长执行期限,则势必侵占其他案件执法资源,造成执行力量无法合理分配,最终损害大多数申请人的利益。

四、探索终本期满后的彻底终结机制

终本期满后,案件如何处置,目前,立法没有规定。但随着时间推移,第一批终本案件的五年期限很快就要届满,必须从顶层进行制度设计,不能默认地方进行各自探索。课题组认为,终本期满后可以分两步予以退出:

第一步:附条件终结执行

附条件终结执行不同于终结执行,是指在对案件终结执行后,仍然要对被执行人进行限制高消费、纳入失信被执行人名单等信用惩戒,申请执行人提供被执行人财产线索后,仍可以恢复执行的一种结案方式。与终本不同的是,人民法院不再定期对被执行人财产进行定期网络查控。为方便管理,对附条件终结执行案件应单独设库,该库仍由执行法院组建执行团队管理,管理期限为15年。附条件终结执行不是法定的结案方式,而是课题组提出的一种结案方式探索。理由如下:一是便于为社会公众接受。“欠债还钱”观念在我国已经深入民心,一时难以更改。我国推行终本制度以来,随着执行不能概念的推介,“欠债没钱可以缓一缓”开始逐步被公众接受,但“欠债不还”观念仍然没有生存土壤。附条件终结执行制度可以起到缓冲作用,课题组在座谈和问卷调查时,无论是法院系统内还是法院系统外人员,对这一制度的接受度都比较高。是平衡有限司法资源和惩戒被执行人之间关系的需要。终本案件中的被执行人并没有完全履行自己的义务,如果直接终结执行,任由被执行人逍遥自由,将变相鼓励被执行人躲避和抵制执行。如果继续终本,有限的司法资源难以承受。附条件终结执行,不需要增加执行人员额外负担,又对被执行人具有一定的制约和威慑作用,较好地平衡了两种利益,是一种可行选择。三是构建诚信社会的需要。诚信社会是一个守信者步步畅通、失信者寸步难行的社会。如果案件终本五年以后直接终结执行,被执行人并没有因失信而受到惩戒,反而在短时间内一切恢复正常。这不是一个诚信社会所期望的。

第二步:案件彻底退出

执行不能是市场风险、社会风险、法律风险等在执行程序的集中反映。执行不能案件不可能无期限地在法院占据司法资源,其最终结局只能是彻底退出,正如刑事犯罪有追诉时效、民事权利有保护期限一样,执行依据确定的权利作为一项民事权利也应该有一定的期限。从域外的制度设计来看,也是如此。课题组认为,执行依据的有效期限设置为20年比较合适。一是我国刑事犯罪的追诉时效和民事权利的保护期限最长都是20年。二是域外执行依据失效期限也有20年的规定。如《瑞士联邦债务执行与破产法》第149a条规定,执行无结果证明所证明的债权在执行无结果证明签发后20年失效。[3]三是如果20年查找不到被执行人的财产线索,被执行人履行可能性已经微乎其微。这时,裁定终结执行,不违背实体正义。因此,在终本5年、附条件终结执行15年后,应当裁定终结执行,这时执行依据失效,执行案件彻底退出。需要注意的是,对于涉交通肇事、人身损害赔偿等涉民生类案件,以及申请执行人系老弱病残等举证能力较弱、不能自行提供可供执行财产线索的执行不能案件,一般在前期都通过执行救助予以了化解,对于少部分尚未化解的此类案件,应当继续通过执行救助、社会救助等方式进行解决。当事人不接受的,不建议作为例外情形,亦应在15年附条件终结期满后彻底退出。


[1]上海高院研究室:《破解执行终本案件“休眠”困境的路径选择——定期网络查询相关制度改革探索》,载“中国上海司法智库”微信号,最后访问日期:2019530日。

[2]上海高院研究室:《破解执行终本案件“休眠”困境的路径选择——定期网络查询相关制度改革探索》,载“中国上海司法智库”微信号,最后访问日期:2019530日。

[3]最高人民法院执行工作办公室编:《强制执行指导与参考》(总第5辑),法律出版社2003年版,第399页。


 

 

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