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有财产无法处置执行不能案件 认定标准的修正和完善

(本文是最高人民法院2018年度执行研究课题的阶段性成果)

  发布时间:2019-08-05 17:36:55


课题名称:执行不能案件认定及退出机制研究

课题编号:ZGFYZXKT201806A

课题组成员:于东辉、李志增、刘祖一、魏磊、郭红伟、李冰、王明振、苏春慧、鲁维佳

联系人:郭红伟,18595677631;李冰,18595677633

电子邮箱:zzszyyjs@163.com

在金钱债权执行不能中,除了无财产执行不能外,还有一种特殊情形,即有财产无法处置导致的执行不能。与未发现被执行人可供执行财产相比,有财产无法处置是指虽发现了可供执行的财产,但无法通过拍卖、变现、以物抵债等处分性执行措施实现其价值从而满足申请执行人债权。有财产无法处置执行案件的退出路径已经非常明确,即裁定终结本次执行程序。但有财产无法处置的认定标准尚有待细化。根据《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(以下简称《终本规定》)第四条规定,有财产无法处置包括两种情形:一是被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交,申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债,又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施的;二是人民法院在登记机关查封的被执行人车辆、船舶等财产,未能实际扣押的。这一原则规定无法解决执行实践中的复杂情形,极易成为法官滥用终结本次执行程序的挡箭牌,有必要进一步细化和完善。

一、重新界定法定程序的含义

《终本规定》虽然没有界定法定程序的含义,但结合《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》(以下简称《执行立案结案意见》)第十六条第四项规定很容易推出,法定程序应是指动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍,两次和三次正好是一轮网络司法拍卖的次数。该法定程序的界定源自于《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(以下简称《拍卖规定》)。根据该规定第27条和28条规定,对于第二次拍卖仍流拍的动产,第三次拍卖仍流拍的不动产或其他财产权,申请执行人或其他执行债权人不接受抵债或者依法不能交付其抵债的,人民法院应当解除查封、扣押,并将该财产退还被执行人。该规定在执行中颇受争议。如果经过一轮司法拍卖无法成交就将财产解除查封、扣押退还被执行人,造成的后果,一是财产被解封后,被执行人往往将该财产转移,加大恢复执行的难度,增大司法执行的成本。二是明明有财产却不予处置,引发申请执行人的不满投诉和信访,加大对执行不能的误解。三是对被执行人而言,将产生迟延利益的负担损失,特别是有些财产,比如车辆,价值减损较快,给被执行人造成更大的不利益。限制拍卖次数不再降价拍卖的初衷,是防止贱卖损害被执行人利益,但其结果却可能因财产长期得不到处置而产生更多迟延利息,进一步加重被执行人的负担。执行实践中,已经出现被执行人申请或愿意再次降价拍卖的情形。因此,课题组建议,修改《拍卖规定》中的相关规定,借鉴江苏法院的做法,对第一轮司法拍卖流拍的财产,申请执行人或者其他执行债权人不愿以物抵债且变卖不成的,执行法院应该进行第二轮网络司法拍卖。由于网络司法拍卖的拍卖标的的价值是通过充分的市场竞价得到体现的,并非通过起拍价的设置来决定,故可以不再进行司法评估,直接以第一轮最后一拍的流拍价作为第二轮一拍的起拍价。以拍卖标的流拍后的起拍价打折再拍,并不必然导致贱卖后果,反而体现了市场机制对过高起拍价格的矫正作用,流拍后的打折再拍,正是市场竞价对拍卖标的物自身价值的发现过程。[1]如果第二轮仍旧流拍,可视情况决定是否进行第三轮拍卖,但查封、扣押措施不能解除。《终本规定》没有对法定程序的含义进行界定,也许正是出于这种允许第二轮及更多司法拍卖的开放态度。课题组认为,为提高操作性,可以将法定程序界定为,经过二轮以上的司法拍卖程序。

二、合理界定未能实际扣押的时间

有财产无法处置的认定是为执行不能案件退出奠定基础。如果查封的车辆等动产在短期内没有实际扣押就视为执行不能案件予以退出,对申请执行人是显失公平的,也是难以被申请执行人理解的。因此,有必要规定未能实际扣押的最低期限,以防止该制度的滥用。课题组认为,可将未能实际扣押的最低期限规定为查封或执行立案进入强制执行程序后3个月,以时间靠后的节点为起算点。期限届满后,该案件可以作为执行不能案件予以退出,但对车辆等动产的查封不能解除。实际扣押该动产后,可以随时恢复执行。需要注意的是,适用该规定的前提应该是被执行人下落不明,否则,应该通过拘传、拘留等强制措施,直至追究拒执行为的刑事责任,迫使被执行人主动交出该动产。

三、增加规定被执行人财产无法拍卖变卖的情形

司法实践中,除了《终本规定》第四条规定的两种情形外,财产无法拍卖变卖的情形也是典型的有财产无法处置。《执行立案结案意见》第十六条把这种情形也规定为可以终本的情形,但没有明确何种情形属于无法拍卖变卖。结合司法实践,课题组认为被执行人财产无法拍卖变卖,包括但不限于以下两种情形:一是涉及国有划拨土地使用权、集体土地使用权、农村房屋涉及集体土地、尚未办理土地使用权登记、未做分割的土地使用权等案件的执行,根据法律法规和司法解释等规定,国土资源管理部门不同意执行法院处置的;二是预查封房地产、在建工程、无证房产等不动产处置过程中,根据法律法规和司法解释等规定,政府相关部门不同意执行法院处置的。需要说明的是,以上不动产原则上都是可以处置的,如集体土地上未经批准建造的房屋、国有建设用地上建造的无证房屋,只有根据法律法规和司法解释等规定,政府相关部门不同意执行法院处置的,才可以视为无法拍卖变卖的情形。

四、建立有财产无法处置的除外清单

为防止有财产无法处置制度的滥用,使终结本次执行程序成为消极执行的挡箭牌,应该对执行实践中常见的不属于有财产无法处置情形进行明确。课题组认为,下列情形不属于有财产无法处置,可以裁定中止执行,但不能终结本次执行程序。被执行人财产由执行法院轮候查封,有下列情形之一的:A.首封法院怠于处置,执行法院又不积极协商的;B.执行法院与首封法院协商不成,报请共同上级法院协调处理在法定执行期限内又协调不成的;C.首封法院不放弃处置权,或协商后决定由首封法院处置,但首封法院怠于处置的;D.首封法院采取的措施系财产保全,所涉案件尚未审结或尚未进入执行程序的。被执行人财产涉另案诉讼、仲裁,有下列情形之一的:A.执行标的物为人民法院或仲裁机构正在审理的案件争议标的物,需要等待该案件审理完毕确定权属的;B.一方当事人申请执行仲裁裁决,另一方当事人申请撤销仲裁裁决,人民法院已经立案受理的;C.被执行人财产与其他人共有,需要等待另案诉讼析产分割的。

五、不断创新处置方式

有财产无法处置的原因除了未能实际扣押外,主要是因为处置方式不科学,处置成功率不高。因此,解决有财产无法处置问题,必须创新处置方式,不断提高处置成功率。借鉴国内成功的司法实践,课题组建议,一是探索360度全景展示拍品。360度全景展示是通过专门摄像机对现场全部实景的无遗漏录制制作而成,以三维图片将目标物内部空间及周围实地景物进行水平360度、垂直180度的视角展示。利用这一技术,有意参拍者可以利用网络足不出户就能身临其境,对拍品进行全景看样,减少因信息不足放弃竞拍的情形,提高参拍率。二是广泛推广网络司法拍卖贷款,解决参拍者资金不足问题。三是探索无底价拍卖。在网络司法拍卖可以公开充分竞价的背景之下,对一些标的额不大、市场需求较大、价值减损较快的拍品,如汽车、手机、电子产品等,探索无底价拍卖。另外,对于拍卖流拍的标的物,也可以探索无底价拍卖。四是充分利用各类财产处置平台。对于网络司法拍卖流拍,以物抵债和变卖不成功的财产,可以探索委托有资质的拍卖机构拍卖。如江苏法院为减少法院保管流拍车辆的成本及流拍车辆价值贬损造成的损失,实现当事人利益最大化,正在尝试与二手车销售公司合作,处置经过两次司法拍卖均流拍、债权人拒绝接受抵债且变卖不成的车辆。[2]五是改革税费分担方式。目前,拍品过户缴纳税款,一般均由买受人承担,影响了参拍热情。课题组建议,应改革税费分担方式,明确买方应缴的税费,由买受人自行向税务机关申报缴纳。卖方应缴的税费,由法院协助税务机关在拍卖变卖款中扣缴。六是引入司法拍卖辅助机构。将拍品展示和介绍、组织看样等事务性工作,进行社会化外包,节约司法资源,方便有意参拍者看样。费用可以按件计费,拍卖成功后结算。七是改革评估方式。为避免评估价虚高导致拍品流拍,以成交价作为评价费收取标准,不成交不收费,克制评估机构的利益冲动。八是澄清定向询价、网络询价启动误区。最高法院《关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》第二条规定,人民法院确定财产处置参考价,可以采取当事人议价、定向询价、网络询价、委托评估等方式。该条的规定旨在为确定财产处置参考价提供更便捷的方式,提升执行效率。但课题组在调研时发现,定向询价、网络询价在郑州两级法院适用率并不高,[3]超过70%的案件仍然采取委托评估方式,造成这一现象的主要原因是法院在采取定向询价和网络询价时要求双方当事人一致同意,从而因为被执行人不配合而大大降低了适用率。这显然是对法律规定存在误解。《关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》第五条规定:“当事人议价不能或者不成,且财产有计税基准价、政府定价或者政府指导价的,人民法院应当向确定参考价时财产所在地的有关机构进行定向询价。双方当事人一致要求直接进行定向询价,且财产有计税基准价、政府定价或者政府指导价的,人民法院应当准许。”第七条:“规定定向询价不能或者不成,财产无需由专业人员现场勘验或者鉴定,且具备网络询价条件的,人民法院应当通过司法网络询价平台进行网络询价。双方当事人一致要求或者同意直接进行网络询价,财产无需由专业人员现场勘验或者鉴定,且具备网络询价条件的,人民法院应当准许。”从上述规定可看出,定向询价和网络询价的启动是法院依职权启动,不需要征求当事人的意见,只有不经过当事人议价直接定向询价,或不经过当事人议价、定向询价直接网络询价时,才需要双方当事人一致同意。镇江、扬州等地法院由于不必经双方当事人同意,定向询价、网络询价等已经成为确定财产处置参考价的主要方式,大大提高了执行效率。因此,必须澄清这一误区,让法律规定的执行举措发挥出应有的功能。

20196月发布的《人民法院执行工作纲要(20192023)》指出要进一步完善终结本次执行程序案件结案标准和程序。完善细化有财产无法处置执行不能案件的认定标准正是通过分类构建方式完善终结本次执行程序案件结案标准的一次有益尝试。希望这一尝试能对执行不能案件认定和退出机制的构建产生积极的推进作用。


[1]周继业主编:《强制执行新实践》,法律出版社201811月第1版,第216页。

[2]周继业主编:《强制执行新实践》,法律出版社201811月第1版,第217页。

[3]当事人议价适用率基本不超1%,符合课题组认知预期。


 

 

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