近年来，愈发严重的雾霾已经对人民群众的生命健康、出行安全构成了威胁，也对整个经济社会平稳发展产生了负面影响。雾霾的治理既有技术之限，也有制度之弊，既需要经济创新驱动发展、调整经济发展结构，也需社会合作治理，更需要完善环境立法、严格环境执法、强化环境司法，运用法治手段切实推进雾霾治理工作。用法治手段治理雾霾，必须直面当前大气污染的严峻形势，重点在于用好刑罚手段，对污染者该判刑的一定要判刑，该重罚的一定要重罚，要借鉴治理酒驾经验——以前屡禁不止，动用刑罚以后就有了根本性改观，使雾霾问题得到有效解决。

一、当前法治手段治理雾霾存在的问题

一是防治雾霾立法刑罚惩戒力度低。基本法上存在立法缺陷。《刑法》将“严重污染环境”作为犯罪构成要件，但是大气污染犯罪具有一定的时期性、隐藏性、危害潜伏性等特征，责任划分不清、取证困难、因果关系难以确定，如果以造成“严重污染环境”作为构成犯罪的客观要件，实践中很难对有关责任人予以刑事追责。特别法上有立法空白。2015年，我国《大气污染防治法》出台，使得雾霾治理有法可依。然而在该法中，对于法律责任的设置仅以民事责任以及更多的行政责任处罚相关主体，对于以刑事手段震慑大气排污行为却并未提及，这对于打击大气污染环境犯罪十分不利。单位犯罪制裁力度过小。规定的罚金刑的可操作性非常小，其对罚金刑的数额规定并不明确，由审判机关根据案件情况酌情处罚，不仅容易放纵犯罪、滋生腐败，而且也不利于执行。犯罪形态设置上存在偏差。我国对大气污染犯罪只设置了结果犯，没有危险犯。大气污染犯罪如果只以结果犯来处罚，使得刑法变得消极被动，不能发挥刑罚的惩戒作用，无法保护脆弱的生态环境。对监督机关失职刑事追责不力。在雾霾污染治理工作中，执法者发现污染犯罪事实后徇私舞弊不将案件移交司法机关处理的情况时有发生，但有关部门往往仅给予纪律处分，影响了环保部门执法积极性。

二是防治雾霾执法不严，违法不究。由于中央的问责机制和污染治理成果评价考核机制新近建立，地方的落实仍较为缓慢，环境影响评价、按日计罚等主要环境行政程序在许多地方环境行政活动中仍没有起到关键作用，相关部门没有及时移交违法案件线索。 

三是刑事司法没有充分发挥作用。近年来，我国从中央到地方相继成立了环境资源审判庭专门审理环境资源类案件，但普遍存在着案件少，典型性不足，流于形式等问题。环境公益诉讼类案件提起困难（如腾格里沙漠污染案）、判决难度大（如泰州1.5亿天价赔偿案）。涉及环境资源类刑事案件一般是盗伐林木、倾倒有毒废物等传统犯罪，基本没有大气污染犯罪、徇私舞弊不移交案件类犯罪。在这样的司法环境下，重污染企业就会更加有恃无恐。

四是防治雾霾守法激励机制欠缺。环境违法行为受到的处罚相对于巨额的污染防治成本，两者比例严重失衡。普遍存在着“守法成本高、违法成本低”的现象，导致法律对守法的逆向引导：排污者宁可选择违法，承担较轻的法律责任，而不愿意遵守法律，承担较高的污染治理成本。

二、全面推动运用法治手段治理雾霾污染的建议

一是尽快修订出台《大气污染防治法》。2012年国务院发布的空气质量新标准，增加了PM2.5值监测，但与国际标准比对，只是达到世界卫生组织空气质量准则的入门级别。下一步，要提高环境空气质量标准，火电、钢铁、水泥、工业锅炉等各行业的污染物排放标准，汽油等相关产品质量标准，逐步与国际接轨。

二是建立问责机制。通过对领导问责树立起危机意识，进而层层倒逼，强化环境保护的部门责任、企业责任，这应该是环境治理的有效路径。

三是鼓励扶持环境公益诉讼。环境保护法和最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均将环境公益诉讼的原告范围限定于“在设区的市级以上人民政府民政部门登记、且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，且可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”在司法实务中，符合以上条件的组织数量并不多，有专家统计认为全国只有700余家，这明显不利于充分发挥公益诉讼的应有作用。因此应当适当降低门槛，同时在证据收集、损害鉴定、减免诉讼费用、律师法律援助等方面予以扶持，通过提起一大批环境公益诉讼，引起全社会的重视。

四是完善刑事立法，增加污染者违法成本。大气污染犯罪是行为人实施了刑法所制止的危害大气的行为，应当区分故意和过失、危险犯和结果犯，既发挥刑法的震慑作用，又做到罪责刑相适应，而不是在出现问题之后，全都借助以“危险方法危害公共安全罪”进行定罪处罚。同时强化严格执法，降低我国《刑法》徇私舞弊不移交刑事案件罪设置的多项入罪标准，推动执法机关严格执法、震慑犯罪分子。

五是强化环境执法与环境司法衔接。在法律层面上要明确行政机关移送涉嫌大气污染犯罪案件，规定具有可操作性的程序，如案件移送的具体条件、移送方式、期限、受移送的机关等，明确规定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的机关的法律责任，并加强检察机关对于整个环境行政执法过程的全程监督。

六是强化刑事司法在雾霾治理中的作用。提高自由刑，《刑法》设定的大气污染犯罪的最高刑为七年以下有期徒刑，不利于震慑犯罪。建议大气污染类犯罪的自由刑可分为四个层次，拘役或三年以下徒刑、三年到七年、七年至十年和十年以上有期徒刑、无期徒刑。同时增设危险犯，对于危险犯，适用拘役或三年以下徒刑，既能对即将产生危险的行为进行震慑又不至于过于严重；对于过失犯，适用三年以上七年以下的情形，与现阶段我国刑法对此类罪的规定相适应；对于间接故意的犯罪分子，应提高打击力度在七年至十年之间予以严惩；对于直接故意的，应当与以危险方法危害公共安全罪处罚力度相当，因为其造成的危害和主观恶性相当，其刑期规定为十年以上有期徒刑、无期徒刑。完善罚金刑罚。《环境保护法》规定了对污染责任人实行按日处罚的行政处罚手段，取得了良好的效果。《刑法》可以将按日处罚的方法引入大气污染犯罪的罚金刑当中，对犯罪人按照造成污染持续的时间处以罚金。通过按日计罚的方法对罚金进行精准计算，对持续性违法行为拖延改正或违法现象出现反复累计计罚，提高违法成本。运用司法建议，实施从业（经营）资格禁止。剥夺其从事特定行业的资格就意味着不允许其在该行业盈利，势必会有极大威慑力。可以通过司法建议等手段要求行政机关采取一系列行政手段制裁污染企业，在一定期限内或永久地限制大气污染犯罪的单位或法定代表人、直接责任人等从事特定行业的权利，从而能够有效地防止或减少违法行为的发生。

七是增加环境守法激励机制。制定激励企业守法的相关制度，调动企业环境守法的积极性：对遵守环境要求的守法企业给予行政奖励，进行正面宣传以提高他的声誉和社会形象;对企业经营管理人员和企业职工均给予不同程度的奖励，以此激励企业职工更好地执行环境法律，保护环境。在企业中推行环境污染责任保险，运用费率杠杆激励企业守法。

八是明确公众参与雾霾治理的义务。2015年，《环境保护公众参与办法》颁布，明确了公众参与环境保护的各项权利，但仍需进一步强调的是公民的环境义务，让每一个公民参与其中，这里的参与不仅仅是传统理念上的参与听证会、建立民主决策制度等，更要加大宣传教育，鼓励每个公民从自身做起，多使用新能源产品、拒绝购买大排量汽车、提倡低碳出行，减少机动车低速空转时间，减少燃放烟花爆竹，减少户外烧烤等方式，一并参与到雾霾治理活动中去。